辜胜阻配套改革是城镇化发展关键

　　一年多来，随着国家城镇化战略的提出，辜胜阻作为长期研究这一领域的权威专家，其调研足迹遍及广东、湖北、山东、河北等全国不同城镇化模式的代表省份，并最终形成调研建议，向高层决策提供建言。
　　5月17日，趁辜胜阻参加2013产业中国国际生物医药高端会议期间，上证报记者采访了这位有着全国人大常委会委员、全国人大财经委员会副主任委员、民建中央副主席等诸多身份的大忙人。
　　针对记者提出的新型城镇化配套改革等话题，辜胜阻说，新型城镇化无疑是未来中国经济增长的最大潜力，但新型城镇化又确实是一项长期的、涉及面非常广的系统工程。要想把城镇化这一最大潜力变为现实动力，必须通过改革，要深化诸如公共服务体制、财税金融体制、土地制度等一系列相关配套改革，才能真正取得成功。
　　随着辜胜阻打开话匣子，城镇化的脉络逐渐在记者脑海中清晰起来――全面的城镇化推进思路正在中央层面形成，它包括农民转市民后的教育对接、医疗对接、住房对接、社保对接，也包括农村土地流转方式，以及城镇化投融资体制等核心问题。
　　尽管工作千头万绪，但新一轮城镇化浪潮，或许真的能带领中国走出未来十年的经济上升曲线。

　　⊙记者 于兵兵 ○见习编辑 华笑丛

　　公共服务体制改革
　　是城镇化改革首要问题
　　当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务供给
　　上证报记者：表面上看，这一轮新型城镇化热潮，似乎仍停留于理论上的“美好”。原因之一是被市场描述为“最高规格”、具有重大指引作用的全国城镇化工作会议一再推迟。这一方面表明中央层面对此次城镇化战略的高度重视和审慎态度，另一方面，也导致市场对以“人的城镇化”为核心的新型城镇化内涵还是“雾里看花”。而根据您的调研情况，目前各地关于“人的城镇化”的推动，有哪些经验和问题？
　　辜胜阻：这一轮新型城镇化，最大的特点就是“人的城镇化”，而其中的关键在于实现农民工市民化。因此，我们强烈建议，把基本公共服务供给问题，作为农民工市民化的首要工作来推进，而不是简单的土地开发在先。
　　深化公共服务体制改革，要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖。当前尤其要加强对农民工及农业转移人口“学有所教、病有所医、住有所居、老有所养”等基本公共服务供给。这里面包括几个重点领域，需要突破。
　　第一是教育经费保障和教育体制改革。要加大财政对农民工随迁子女教育的投入，全面实行农民工子女平等接受义务教育的政策，逐步降低随迁子女接受高中教育的进入门槛。在解决农民工子女义务教育的基础上，还得破解异地高考困局，进行科学的异地高考制度的顶层设计，从全国通盘考虑研究和出台异地高考制度安排，使长期在输入地就读的随迁子女能够就地参加高考。调研中我们发现，广东省2013起开始实施异地高考政策，实现积分入户的外来人口随迁子女享有与户籍考生同等的高考录取权利。这是一个值得推荐的突破。
　　第二是要深化医疗保险制度改革，逐步将农民工及随迁家属纳入医疗保险体系，合理配置医疗服务资源，重视社区卫生组织保障农民工医疗服务的重要作用。
　　第三，要深化保障房制度改革，逐步将农民工纳入城镇保障性住房的覆盖范围，降低农民转化为市民的住房门槛，并从增大资金支持力度和增加住房供给两个方面，确保农民在城镇“住有所居”。运用多种政策工具对农民工保障性住房建设和交易给予资金补贴、税收减免、土地供应、银行信贷等方面的支持，减少保障性住房成本过高给农民工带来的影响，保障农民工能够“住得起”。
　　关于目前市场最为关注的政策对接，还有农民社保的问题，我们的建议是，针对农民工不同类型和具体情况，构建和完善与农民工构成和特点相匹配的养老保险制度，同时提高养老保险统筹层次，建立有效的养老保险关系转移接续制度。
　　户籍制度改革
　　要“因城而异，因群而异”
　　对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件
　　
　　上证报记者：近期，有媒体报道，一些地方政府已经全面放开户籍制度的限制，以尽快将农村人口转为市民。您怎么看待地方政府大手笔的城镇化推进工作？
　　辜胜阻：当前户籍制度改革可以采取“因城而异，因群而异”的分类指导原则，按城市类型、经济规模和人口特征采取不同程度的户籍迁移管理办法。对于大城市，既不能关死城门，堵住农民进城，也不能一步彻底完全放开户籍，要依据城市综合承载力，对不同类型农民工群体逐步放宽落户条件。要优先把有稳定劳动关系、长期举家工作、生活在城市，有稳定住所、工作和收入，并基本融入城市的“沉淀型”农民工流动人口逐步转为城镇居民。要重点推进解决新生代农民工落户问题，在农民工市民化的进程中，新生代农民工是市民化意愿最强、市民化过程最为迫切，同时也是比较容易融入城市被市民化的群体。对于中小城市，要向进城农民工打开城门，鼓励其进城落户。对于县城和县城中心镇，则要敞开城门，让农民自由进城。
　　公共服务体制改革是新型城镇化的首要问题。深化公共服务体制改革，首先要推进基本公共服务从广度和深度两个层面向城镇常住人口全覆盖，让转移人口有稳定的就业、实现基本公共服务全覆盖甚至均等和安居乐业，解决“人如何市民化”问题。我们建议全国应实行统一居住证制度（类似国外绿卡），使基本公共服务按居住证实现常住人口全覆盖。
　　上证报记者：产业的导入是农民转市民后有稳定收入的保障。很多地方现在大量涌现各类产业园区，将产业支撑与新型城镇化建设关联。您觉得，产业引导，尤其是战略新兴产业的导入，在这一轮新型城镇化助推中，具体起到怎样的作用？
　　辜胜阻：城镇化在发展过程中必须与工业化、信息化、农业现代化“同步”发展，使城镇化建立在产业基础上，形成坚实的产业支撑，不能搞“空城计”。要防有城无市的过度城镇化，城镇化缺乏产业支撑，避免使新市民变游民、新城变空城的“拉美化陷阱”。没有产业的发展和集聚，无法提供城镇化所需的人口、资金和就业机会等等，即使依靠政府行政力量增加城镇人口、开展城镇建设，都是不可持续的。
　　因此，我们建议，在推进新型城镇化过程中，要建立合理的产业体系，优化产业结构，着重发展新一代信息技术、节能环保、新能源等战略性新兴产业，强化城镇化发展的产业支撑。要通过促进技术创新和战略性新兴产业发展，衍生出新的产业形态，催生城市发展新动力。
　　建立改革成本多元化的分担机制和市场化的投融资机制
　　要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本
　　上证报记者：农民工市民化是一项高成本的改革，需要大量的投入。应该如何解决城镇化进程中的资金问题？
　　辜胜阻：我们觉得，解决城镇化“钱从何处来”的问题，需要建立改革成本多元化的分担机制和市场化的投融资机制。具体来说，要建立中央政府和地方政府及政府、企业、个人共同参与的市民化成本分担机制，多渠道分担市民化的改革成本。
　　首先，要确定中央政府与地方政府的成本分担办法，深化财税体制改革，努力使地方财力与事权相匹配。中央政府要加大财政转移支付对提升地方政府公共服务能力的支持力度，并承担农民工市民化的特殊性支出；设计和推进相关税收制度改革，规范土地财政为税收财政，确保地方财政有稳定可靠的税源，提高地方政府承担市民化的能力。
　　地方政府做什么呢？地方政府要逐步提高农民工市民化投入在财政支出中的比例，集中解决教育、医疗、社会保障及保障房等基本公共服务支出问题。
　　另外，企业也要顺应当地经济发展水平的变化提高农民工的工资待遇和基本福利，为其办理基本的社会保险以及分担保障房的部分成本支出。要推进金融改革特别是农地金融的改革，使农民“沉睡的土地”变成其市民化的自有资本。
　　与此同时，要建立市场化的城镇化投融资机制，积极引导民间资本参与城镇化建设。发展民营金融机构和草根金融，为农民工的草根创业和草根经济提供金融支持。此外，推进民营企业在城镇建设的基础设施、公共事业和社会事业中与其他所有制企业在投资审批、土地、财税扶持方面的待遇公平化，吸引更多的社会资本参与城镇化建设。
　　调研中我们发现，一批农民工返乡创业潮正在湖北形成。2012年黄冈市有2000多农民工回乡创业，吸纳8万多人就业。位于湖北随州市经济开发区的裕国菇业有限公司就是一家农民工返乡创业企业，已转移吸纳农村富余劳动力1500多人。政府应该高度重视这一流动趋势，适时地构建“进城打工学习――回流创业实践”机制，依靠广大民众强烈的自我创业、自我发展的愿望，鼓励农民工返乡就业创业，发展民营经济和草根经济，以创业创造更多的就业机会，提高农民工更好融入城市的能力。
　　完善土地“确权、流转、征用”等制度改革
　　推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”
　　上证报记者：土地制度改革是新型城镇化的又一关键。如何通过深化改革，既保障进城农民工的土地财产权，又能促进土地高效集约使用？
　　辜胜阻：土地问题是城镇化另一个焦点问题。土地是城镇化进程中最重要的物质要素。土地是农民赖以生存和发展的根本，农村土地制度则是土地问题的核心。农民只有拥有离开土地的选择权和处置土地的自主权，才能拥有市民化的基础。
　　为此，我们觉得，要对土地“确权、流转、征用”等一系列环节进行有针对性的制度改革，推进农村集体土地确权赋能工作，完善农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，控制征地规模和提高用地集约度，解决农民工进城的“后顾之忧”。
　　具体做法上，首先要加快包括农村宅基地在内的农村集体土地所有权和建设用地使用权地籍调查，尽快完成确权登记颁证工作。其次，要探索建立农民工承包地和宅基地的流转或退出机制，提高土地流转的市场化配置程度，降低农民与土地“松绑”的难度。最后，要完善征地制度和用地制度，增加农民工土地增值收益，控制征地规模，提高用地集约度。
　　构建大中小城市协调发展的城镇体系
　　大力发展城市群来发挥中心城市的规模效应和辐射作用；通过发展中小城市和做大县城来鼓励更多的人就地城镇化
　　上证报记者：对于哪些区域应该是城镇化的重点区域，业内讨论也很多。您觉得城市群和小城镇各自应该有怎样的功能定位？
　　辜胜阻：城镇体系协调发展关键在于坚持“两条腿走路”：一是大力发展城市群来发挥中心城市的规模效应和辐射作用，以大带小、合理分工，充分发挥大城市要素集聚的规模经济效益和中小城市吸纳就业的社会效益；二是通过发展中小城市和做大县城来鼓励更多的人就地城镇化，减少城镇化过程中的“候鸟型”和“钟摆式”人口流动带来的巨大社会代价。
　　我国东部地区，例如珠三角、长三角和环渤海等地区，可以采取以大都市圈为特征的城市化策略，“做好”城市群，实行组团式的城市结构，通过大都市的辐射能力，直接把周边的小城镇纳入块状的城市圈内。比如目前在建设的环首都经济圈，以河北固安为代表的环北京区域，已经形成航空航天、生物医药等多种高新技术产业支撑，就地解决农民置业的成熟模式。
　　另外，我们在山东省调研时发现，山东的做法是将城镇化空间布局分为城市群、区域中心城市、县域中心城市、小城镇、新型农村社区五个层级，通过发挥中心城市的规模效应和辐射作用，缓解其人口和资源承载压力，而且增强周边中小城市的区位优势，提高中小城市吸引力，推动了大城市和中小城市协同共赢发展。
　　上证报记者：有专家认为，城镇化是一个随着社会经济发展，自然而然形成的结构变迁、人口流动。一旦加入行政性推动的成分，可能产生拔苗助长的结果。您是否有此担心？
　　辜胜阻：城镇化是市场的产物，推进城镇化要尊重客观规律，但并不意味着城镇化过程中政府应“无所作为”。仅靠市场“无形之手”，会造成市场失灵，不利于城镇化可持续发展。为此，新型城镇化需要政府“有形之手”和市场“无形之手”的“两只手”相结合，形成“市场拉动”和“政府推动”的双重动力机制。
　　在“政府推动”方面，当前最大的缺位是农民进城后没有享受均等的基本公共服务，这就需要政府因势利导、顺势而为，通过深化城镇化配套改革主动解决市场失灵，推进农业转移人口市民化。当然，政府推动必须要在尊重城镇化发展规律的基础上，有所为有所不为，既不能缺位也不能越位、错位。
　　辜胜阻
　　1956年生，湖北武汉人。现任全国人大常委会委员、全国人大财政经济委员会副主任委员，民建中央副主席。曾任湖北省副省长，武汉市副市长。
　　从上世纪70年代末期开始学术活动以来，他先后主持国家自然科学基金项目、国家社会科学基金项目、国际合作项目以及其他部省级科研项目数十项。出版《中国跨世纪的改革与发展》、《民营经济与创新战略探索》、《城镇化与经济发展热点问题探索》、《非农化与城镇化研究》、《当代中国人口流动与城镇化》等著作数十部。
　　作为学者型官员，他自1998年从政以来，坚持理论联系实际的学风，每年都结合自己的分管工作，深入企业、城乡社区、全国各类开发园区、学校和海内外城市进行考察调研，亲自撰写调查报告。依托其学术研究成果，他围绕国家社会经济热点问题参政议政、建言立论，提出百余项政策建议，许多政策建议被政府决策部门采纳。