央企负责人考核新规之惑

   《新办法》虽然已设定相关的例外处理规定，但过多的例外规定无疑会增大考核主体的自由裁量权和主观随意性，会软化业绩考核的制度约束力。同时，也会引发被考核主体诸多的“情况说明”、“补充汇报”等行为，以及以形形色色“走门路、找关系、说人情”的方式申请适用例外条款，甚至最终会导致业绩考核“热热闹闹地走过场”

文/李南山

    从国企改革历程来看，国企业绩考核的实践反映了从“搞活企业”到“搞活国有经济”再到“搞活国有资本”的改革过程。例如2013年修订的《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，聚焦如何增强经营者业绩考核的科学性。但从历史的维度来看，《新办法》基本延续了原有的框架体制，仍需在深化国资国企改革中持续推进和完善。
　　不同阶段的国企改革呈现出不一样的特点。第一阶段是1978-1992年，在搞活经营机制和“利改税”改革中，政府对国企经营者采用产值、规模和利税等指标的考核导向。第二阶段是1993-2003年，建立现代企业制度和与之相应的财务会计制度，主要以实现利润和净资产收益等指标的考核导向，但政府主导考核呈现主体多元化和指标多层次性。第三阶段是2003年至今，国务院国资委成立后，努力探索出资人对央企发展的业绩导向，2003年即订立实施《中央企业负责人经营业绩考核暂行办法》，2006年进行了第一次修订，2009年第二次修订中引入了经济增加值（EVA）指标，突出了股东价值增值在业绩评价中的作用。经过两年多实践，2013年进行了第三次修订，进一步完善以经济增加值为核心的业绩考核，引导央企实现生产经营稳定增长和提高发展质量。然而，围绕国企业绩考核，仍有三个方面有待进一步厘清。
　　考核定位：“目标管理”还是“委托代理”？根据党的十八大报告对国资国企改革的要求，经营者业绩考核应放在国资国企改革“顶层设计”的框架下，科学地设定出资人机构对所出资企业的发展导向机制。经营者考核权是股东（或出资人）的法定权利，应按照现代公司治理机构的委托代理关系，按照《公司法》的规范完善经营者业绩考核制度，科学地建立国有资本经营责任的传递管道。《新办法》对公司制国企从董事长一直考核到高级管理人员，沿袭了政府对国企领导干部实行目标管理的传统方法，国资委行使了董事会的职权，实际上是扩张了自己的权限。虽然《新办法》中也设定：对符合条件的企业，由“董事会对高级管理人员的经营业绩进行考核”，但须经国资委“授权”的规定也同样露出了行政化旧制的痕迹。
　　考核分类：经济增加值为主是否适合所有企业？经济增加值为主导的经济效益指标仅适应竞争性领域的国企。国企分类是设定考核指标的主要依据。我国的国有企业数量大、类型多，准确分类是科学设定考核指标的前提，唯有准确分类才能建立有效的业绩考核。国有企业从产业特质的分类，可区分为自然垄断型、国防安全型、完全市场竞争型和国家发展战略型等。《新办法》采用经济增加值为主的经济效益指标，对竞争性类型的国企转型升级和创新发展的确可以起到“金鞭子”的作用。但是，由于国有资本的两重性，决定了现有相当部分的国企具有非竞争性、公益性和功能性的特点。
　　十八大报告指出：要“推动国有资本更多地投向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域”，而这些非竞争性类型的国企运行目标往往应以社会效益指标或国家利益的特定目标为主。《新办法》中仅仅列示军工和科研类为特殊企业，相应的业绩考核指标则进行例外处理，显然难以适应国有企业性质和运行目标的多样性。况且，国资委管理的115家央企中的大集团，较多的兼有竞争性和非竞争性产业特点，《新办法》虽然已设定相关的例外处理规定，但过多的例外规定无疑会增大考核主体的自由裁量权和主观随意性，会软化业绩考核的制度约束力。同时，也会引发被考核主体诸多的“情况说明”、“补充汇报”等行为，以及以形形色色“走门路、找关系、说人情”的方式申请适用例外条款，甚至最终会导致业绩考核“热热闹闹地走过场”。
　　考核方式：“军令状”还是“委托协议”？《新办法》规定国企经营者业绩效考核“实行年度考核与任期考核相结合”，年度经营业绩考核和任期经营业绩考核，采取“由国资委主任或者其授权代表与企业负责人签订经营业绩责任书的方式进行”，并对责任书的主要内容予以列示；责任书中的业绩考核指标以“报送——核定”的程序确定。形式是为内容服务的。经营者业绩考核采用签订责任书的方式，实际上反映了行政管理关系中下级以立“军令状”方式对上级表示完成既定任务的决心。而在现代企业制度中，股东（大）会与董事会、董事会与经理层之间，应该是平等治理主体之间的委托协议和权利义务对等的契约关系。
　　贯彻落实党的十八大会议的精神，国资国企改革要坚持市场化的方向继续深化。进一步完善国企经营者业绩效考核，也只有在深化改革中才能突破旧体制的羁绊。首先，在深化国资管理体制改革中，出资人机构应按照《公司法》准确定位，对国企经营者的考核要实现从“管理”到“治理”的转变；其次，在深化国有企业的改革中，要通过加强现代企业制度和法人治理结构建设，细化和优化法人治理的制度规范和运作水平；第三，要深化国有企业领导干部制度的改革，提高国企经营者职业化、市场化的水平，真正做到“经营业绩考核结果同激励约束紧密结合”，培育大批具有市场化运行能力的优秀经营者，切实增强国有企业创新发展和持续发展的动力。
　　（作者系上海国有资本运营研究院研究员）