破除垄断从增量突破

——访国务院发展研究中心产经部部长冯飞
 
本报记者 段树军 实习生 张文晖

    “如果是一个公平竞争的环境，就不应该出专门针对非公经济的文件。”国务院发展研究中心产经部部长冯飞对中国经济时报表示，对非公经济的政策，之前有“老36条”，后来又出“新36条”，是因为对非公经济在诸多方面存在不平等、不公正问题。
    对非公经济不应有所有制痕迹
    在冯飞看来，对非公经济不平等主要有两方面问题：
    一是政府管理上，实际还有很明显的所有制痕迹。
    “对各类企业，通常我们按资本属性划分为民营、国有、外资。国有经济不必说；外资经济的话语权也比民营经济大得多，对政策的影响力也很大；最没话语权的是非公经济。”冯飞认为，一项政策不应该带有很强的所有制痕迹。市场应该是按照十八大报告里提到的三个平等（保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护）的发展环境，但事实上，非公经济在管理、审批、准入、获取生产要素、资金、土地等问题上还受到一些不公正待遇，尽管政府的文件当中并没有专门表述针对非公经济的禁止性条款，但事实上还是存在着玻璃门、弹簧门等问题。
    第二个问题是垄断。冯飞把垄断的表现形式分为三种：第一种是自然垄断。“这样一些行业很难通过其他市场主体的参与来达到社会福利最大化，比如铁路网、电力网等网络型的行业，再搞第二个网络就会重复。”
    对于自然垄断特点的行业，冯飞认为，我国的改革应和国际上对自然垄断行业改革方向基本一致，就是把自然垄断的环节最小化。比如，过去大家认为整个电力行业是自然垄断行业，但后来发现在发电环节可以引入竞争，在售电环节同样可以引入竞争，自然垄断的认识只集中在输电和配电的网络上，在发电、售电环节上可以有多个进入者，成为一个竞争性的电力市场。铁路也一样，把对铁路的自然垄断认识集中在铁路线路上，而不是在铁路的客货运输上。“对于自然垄断行业的认识，需要逐渐深化。”冯飞说。
    第二种是行政性垄断。一些产业和领域，政府通过行政、政策的方式来保护既有企业的利益，其他企业不能进去。“虽然这个产业不是自然垄断产业，是可竞争产业，但存在很多行政性保护，甚至有些既有企业还有一定的政府管理职能和行业管理职能，比如石油行业。”冯飞说。
    第三种是市场垄断。某个企业市场份额很大，它凭借强大的市场控制力来排斥其他企业进入，形成事实上的不公平竞争。
    从三种垄断形式看，目前民营企业遇到的玻璃门、弹簧门主要集中在自然垄断和行政性垄断行业。
    “针对自然垄断和行政性垄断行业，‘新36条’也提到了，对民营经济进入有一些指导性意见，比如对石油、电信、铁路、金融等行业，通过推出一批引导民间投资参与重点项目来打破垄断。从文件来看，政府是想做这样一件事情，但是总体来看，对于打破这些行业、领域的垄断还有待时日。”冯飞说。
垄断行业改革从增量突破
    “现在铁路实行政企分开，我想这是民营资本进入铁路较好的契机。”冯飞表示，铁路改革，政企分开是走了第一步，下一步就是铁路市场开放、引入竞争的问题，就是在铁路运输市场上进一步引入竞争。
    引入什么样的竞争？冯飞举例，比如铁路，有一个比较好的线路，引入民间资本进入，可以采取多种形式，可以是民营资本独立投资、运营一条线路，也可以和铁路总公司合资成立股份制公司。
    “但是最重要的是，保护民间资本的投资利益、收益，能够使他们的投资收益真正得到体现。”冯飞说，原来铁道部也出台一些政策，希望民营企业能够参与到铁路建设当中去，但在政企合一的体制下，投资者的利益难以得到保护。他们的职责只是投资，不参与铁路生产运营、管理。所以，投资者利益如何保证是个比较大的问题。
    冯飞表示，虽然出了“新36条”以及细则，但如果民营资本投资利益得不到保护，民营企业也不会进入。
    “破除垄断确实很难。”冯飞说，比如在自然垄断行业，怎样去引入竞争？国际上也没有成熟的经验，没有好的模式，究竟怎么做还需要深入的研究。比如石油、天然气领域里还有观念上的问题，认为国有是保障石油、天然气安全的重要基础，对这个行业还存在认识上的争论。
    “但我们可以在增量上做一些突破。”冯飞认为，垄断性行业和领域打破垄断，一个总的原则，现在也可以做的，就是增量改革，比如能源领域。
    冯飞介绍，现在对全球能源产生最大影响的是美国页岩气革命。美国页岩气开发公司有8000多家，这些企业都是小企业，有创新能力，就是这些小公司掀起了美国的页岩气革命，使美国天然气价格比其他国家低很多，使美国制造业出现复苏，海外投资回流。同时使美国石油对外依存度下降，对美国整个能源安全起到非常好的作用。
    “把原来的石油、天然气资源拿出来准入可能难度比较大，我们可以从非常规油气方面放开一个口子。”冯飞说，在增量部分，我们还有操作的空间，中国页岩气资源非常丰富，页岩气开发搞过两次矿权招标，特别是第二轮招标，引入了一些民营企业。其他领域也是一样，比如电信，对民营企业可以放开一些不拥有网络的部分电信业务；金融领域可以在风险小的领域、对金融保险网依赖性不高的领域放开。
    “垄断行业改革问题，当前、近期内可以在增量上做文章。”冯飞说。