“土地流转”如何避免社会动荡

　　菲律宾为何失败 日本缘何成功
　　“土地流转”这个2013年的重要变革突破口，已被刚刚发生在河南中牟的一个悲剧蒙上一层阴影。在土地承包没达成书面协议的情况下，河南中牟县西春岗村村民宋合义为保护自己承包的土地，被开发商铲车碾死。
　　这一悲剧的发生，首先是因为违反了土地流转规则中的两个底线原则：1.不得强迫农民转让；2.不得改变土地性质。然而，更深层次的问题是，在土地流转中，如何遏制资本的贪婪和官员的贪腐，若两者狼狈为奸，难免对农民利益肆无忌惮地剥夺，甚至发生如此草菅人命的惨剧。
　　该事件再次提醒政府，尽管土地现代化、集约化经营是正确方向，并不天然地意味着现实操作都是合理的，结果必然是理想的。世界各国的经验表明，放任自流的土地流转必然导致严重的社会问题；成功的土地流转，必须有明确的实施主体、严谨的操作纪律乃至严肃的法律保障。
　　从土地流转的具体实施主体而言，主要有三种：一是农户之间的直接流转；二是农户把土地流转给合作组织或村集体；三是农户或村集体把土地流转给外部资本。即鼓励和扶持城市资本下乡，整合成片经营千家万户小农的土地。
　　当前，引起较大争议的是第三种流转形式。持异议者认为这里潜伏着巨大的风险：1.城市资本拥有者下乡圈地，在急功近利之下，更可能为搞房地产和别墅旅游业；即使是搞农业，也多将粮食改为经济作物，这对国家粮食安全不利；2.地方官员收受大资本的贿赂，利用政府权力逼迫小农以极为低廉的价格转让土地，激化官民矛盾；3.农民大规模离开土地且使用权丧失后，一旦出现城市就业危机，可能出现千万农民工失业和无法返回家园局面，造成严重的社会问题。
　　菲律宾就是吞下了放任城市资本兼并小农经济的苦果。菲律宾在上世纪60年代曾被舆论称为“亚洲典范”，其现代化水平仅次于日本。但从60年代中期开始，菲律宾的经济衰退、社会动荡和政局不稳。其中关键原因之一就是农业和农村现代化道路的失败。
　　菲律宾的土地改革主要依靠资本的力量改造小农经济，西方农业跨国公司和本国资本家控制了菲律宾的土地交易、农村金融保险、农产品加工、流通、仓储和销售等产业链环节以及技术服务和基础设施等领域。农民被迫失去土地转为资本家的“农业工人”。随着农业技术进步，劳动力需求逐渐下降，大量的失地和失业农民涌进了城市。而城市提供不了这么多的岗位，许多进城的“农民工”的失业问题转化成社会问题，进而快速转变成了政治问题，最后导致菲律宾社会出现严重两极分化和冲突，政治出现严重腐败和对抗，经济完全受制于国外。
　　拉美国家，如巴西、阿根廷也为大资本兼并土地付出沉重代价。专家把包括贫困化在内诸如以经济危机、政权更迭和社会失范为特征的整体性危机概括为“拉美现象”，拉美土地改革严重后果需引以为鉴。
　　巴西、阿根廷的土地垄断性占有都始于殖民地时期。两国在独立革命后，殖民地时期的大庄园制被继承下来，高度集中的土地占有制延续至今，当前巴西的土地集中率居世界第二。两国在农村政策上长期向大地主倾斜，广大农民的发展受到限制。与此同时，政府实施重工轻农政策，加上农业机械化对劳动力的“挤出”效应，大量农民被迫涌入城市成为边缘化的城市群体。而随着大量农民流入城市，土地的集中程度进一步加剧。
　　这就导致了严重的贫困化问题。主要表现有三：贫困人口众多、贫富差距悬殊和城市贫民窟问题严重。无地农民流入城市，难以谋生，导致社会治安混乱，引起社会动荡。
　　与菲律宾、拉美相反，日本和韩国土地改革获得了成功，避免了严重社会分化和社会动荡的问题，他们走的是“有组织的现代小农”道路。
　　日本式的土地流转虽然放宽土地所有权流转限制，提倡土地转让和相对集中。尤其是1962年《农业草本法》修正案允许离开村庄的农民将其土地委托给“小规模的农业合作社”代耕。但有两个明确规定：一是股份公司不得购买农地；二是这些小规模的合作社也必须像自耕农家庭农场那样进行农业生产。“股份公司不得购买农地”限制了资本兼并农地；而“小规模的合作社（或成立公司）必须像自耕农生产”保证了粮食种植规模，而不去种植其他经济作物。
　　此后，日本再鼓励农地所有权和使用权（经营权）的分离。1980年，日本政府颁布了《农地利用增进法》，其主要内容是：以土地租佃为中心，促进土地经营权流动；以地域为单位，促进农地的集中连片经营和共同基础设施的建设；以农协为主，帮助“核心农户”和生产合作组织妥善经营农户出租和委托作业的耕地；政府资助合作农业组织，使这些组织有能力购买大型农用机械，实现规模经营。
　　所以，“日本模式”就是扶持小农组织——建立以金融合作为核心的综合农业协会，变传统小农为“有组织的现代小农”，由“有组织的现代小农”主导了农业和农村现代化，农业协会也保护了农民的利益。在农业和农村现代化的过程中，农地转移只许在农民之间进行；农村劳动力转移更是自愿的，进城的农民和城市居民都同等享受国民待遇；农民收入和城市居民收入是基本相当的。
　　韩国和我国台湾借鉴“日本模式”，也是限制大资本下乡，也是“组织化的现代小农”主导农业现代化。在基本实现了农业和农村现代化后，才有限制地准许资本的下乡。韩国和我国台湾地区的农业现代化也很成功。
　　以史为鉴，中国需要深刻吸取菲律宾、巴西和阿根廷的教训；借鉴日本、韩国等的经验，土地流转的主体，应该是“种粮大户”和“农村合作社”，而不是放任城市资本乃至外资肆意兼并土地。这才能从源头保护农民的合法利益，避免严重的贫富分化和大规模的城市盲流；从根本上避免基层官员的权力寻租和官民矛盾的激化；进而实现农业现代化、工业化和城镇化的良性循环。
　　（张庭宾为本报特约主笔，杨洋为中华元智库资深研究员)