聚焦财政金融体制改革“顶层设计”

“金融时代”沙龙在沪举行
记者马翠莲 
　　本报讯　日前，中国社会科学院陆家嘴研究基地、上海金融业联合会和上海市黄浦区人民政府共同举办了“金融时代”沙龙。中国社会科学院金融研究所副所长、陆家嘴研究基地秘书长殷剑峰博士发表了题为“关于我国财政金融体制改革‘顶层设计’的思考”的主旨演讲。 
　　围绕财政分权的理论与我国实践，以及金融发展理论和分权实践两个方面，殷剑峰在对财政分权理论和金融发展理论进行介绍的基础上，着重就我国财政体制和金融体制中存在的问题进行了深入剖析，并提出了财政金融体制改革的方向。 

　　殷剑峰认为，我国的财政体制是区别于公共财政的增长型财政，金融体制是不同于金融市场化体制的金融约束体制。在这种财政和金融体制下，政府扮演的是“援助之手”而非“无形之手”；在这种体制下，中央和地方的关系演化经历了三个阶段，即：1994年之前的财政分权和金融分权，1994年至2002年的财政分权和金融集权，2003年以来的财政分权和金融分权倾向。 

　　殷剑峰指出，关于财政分权理论，存在基于“无形之手”的第一代财政分权（公共财政）理论和基于“援助之手”的第二代财政分权（“增长型”财政）理论。第二代财政分权理论在中国的实践存在局限性。我国地方财政在分税制前为“企业财政”，在分税制后转型为土地财政（即经营土地），并经历了基于开发区模式和基于住房市场土地财政的两个阶段。 

　　分析财政分权的理论与我国实践，殷剑峰形象地总结为“无形之手、援助之手和攫取之手”。殷剑峰指出，基于住房市场的土地财政，正在从“援助之手”转变为“攫取之手”。由此，殷剑峰指出，通过区分增长型财政和公共财政在支出方面的重要差异，并对地方政府予以财政体制之外的约束，包括投资体制的项目审批制和金融体制中的金融约束，可以防止政府变成“攫取之手”。 

　　分析金融发展理论和分权实践，殷剑峰又形象地总结为“攫取之手、无形之手、援助之手”。殷剑峰指出，关于金融发展理论中的金融压制论和金融约束论，从另一角度折射出政府在金融发展过程中，从“攫取之手”转变为“无形之手”，再演变为“援助之手”的历程。需要强调的是，金融约束与金融压制存在根本不同，金融约束可以防止政府变成“攫取之手”。1994年后，中国确立了金融约束体制，通过金融约束，控制了货币超发、信用膨胀和通货膨胀。但是，2003年以来，出现了金融约束弱化和金融分权倾向。 

　　关于当前财政/金融体制的问题和未来改革方向，殷剑峰认为，财政体制改革和金融体制改革相互依赖，并互为推进。没有财政体制改革，金融体制改革不可能成功；反之，没有金融体制改革，财政体制改革也将步履维艰。 

　　在财政体制改革方面，殷剑峰建议，要从增长型财政下的分权迈向公共财政下的分权；将改革的重点放在财政支出的重新分配上；中央财政应该首先承担全国统一公共品供给的责任，并通过提高要素的流动性约束尚未转型的地方政府；同时继续推进省以下的财政体制改革。 

　　在金融体制改革方面，殷剑峰建议，要从金融约束体制下的分权倾向转向金融市场化体制下的集权；从宏观经济型、资源配置型、结构型的监管转向谨慎型、组织型和保护型的监管；重新设计“条条”的架构，避免“条条相争、块块得利”；金融市场化改革要以财政体制改革为前提，在地方政府尚无约束的情况下，金融约束是必要的，不能过快推进自由化；金融市场化改革要为财政体制改革服务，为硬化地方政府约束，应该限制银行对地方政府的贷款，让透明的债券市场成为地方债务融资的渠道；同时，必须注意内部改革和对外开放的先后次序。 

　　殷剑峰认为，目前的改革有碎片化和“自下而上”的特点，这种改革无法解决我国财政和金融体制中的积弊，甚至可能造成新的、更为严重的问题。而目前的财政和金融体制以及在这种体制下的分权架构正在导致不可持续的土地财政、土地金融和土地 

　　GDP，并使得潜在的系统性金融风险愈发不可忽视。因此，必须进行“顶层设计”式的改革。改革的根本是政府从“援助之手”回归“无形之手”，整体的架构应该是公共财政下的财政分权和金融市场化体制下的金融集权，而财政体制改革和金融体制改革最终需要相互协调、共同推进。