地方债“遍访”风险缓释方

　　继续增大固定投资，正越来越成为各地的“救命稻草”。2013年的地方两会，有近20多省市均规划了20%固定投资增长目标。问题是这一剂猛药，后患无穷。经济增长已经开始对资本“脱敏”，更严重的是，地方债务已经“尾大不掉”。2013年，中国经济到底该如何增长？全国两会处处都在激辩，目的就是找到一条平衡之法。

　　　　　　　　　

　　焦作市政府债务管理经验

　　在中国地方政府发债没有放行的背景下，河南省焦作市的地方债务管理模式对全国来说是一个首创。焦作市最早从2001年就在财政服务大厅向社会公开了部门预算，并不断扩大范围，细化内容，提升水平。2007年在连续多年公开政府财政“公共预算”的基础上，进一步编制并全部公开了包括社会保障预算、国有资本经营预算、政府采购预算、政府非税收入预算、政府债务预算等10本复式预算，真实反映所有政府性资金的全貌和流向及所有预算单位的部门预算和决算。

　　2010年至2012年，焦作市“三公”经费支出实现了“零增长”。焦作市纪委、财政局、审计局等部门联合起来，将“公车消费、公费出国、公务接待费支出”预算公开与预警控制结合起来，费用支出保持了良性运转。近三年焦作市公款出国（境）团组、人数分别比2009年下降24.2%、12.6%，公款出国（境）、车辆购置与运行、公务接待等各项主要公务费用支出分别下降23.2%、5.3%和13.3%。而且同期政府性投资建设项目“十个百分之百”管理后，审核资金38.9亿元，审减资金5.7亿元，审减率14.5%。

　　　　　　　　　　　

　　背景

　　债务规模两年增长3万亿

　　对于地方政府性债务余额，目前官方尚无最新数据公布。但有分析人士预估，2012年底，地方政府性债务余额大致在13.07万亿元左右。此前，国家审计署在2011年第35号公告中披露，截至2010年底，全国地方政府性债务余额10.72万亿元，其中，政府负有偿还责任的债务6.71万亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务2.34万亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务1.67万亿元，占15.58%。

　　原因

　　事权与财权不匹配

　　为何会出现如此大规模的负债，另一组数据或许能说明一定问题。2012年，国家审计署在对2010年支出结构的分析中显示，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求和中央有关部门出台的达标增支政策安排的支出，占其当年公共财政支出的77.23%，而留给县级政府自主安排的财力占比则较小，因而造成县级政府部分财政性支出存在一定压力。

　　以县级政府为例，目前，由于缺乏相关法律制度来规范各级政府的事权和支出责任，出现了上级政府下放事权，县级政府支出责任不断增加、与其自身财权不完全匹配的现象。

　　标准普尔在今年2月的最新报告中分析认为，未来几年地方政府融资平台的现金流需求仍将维持在高位。虽然2012年地方政府通过债券发行对部分债务实施了再融资，但部分地方政府的债务不太可能已大幅下降。部分原因是由于中央政府更严格地限制地方政府获得银行贷款的能力，很多地方政府近期转向成本更高的融资来源。这些地方政府通过信托公司融资，部分信托融资的年息达到10%至12%，甚至达15%，而一年期贷款基准利率仅为6%左右。这些贷款的期限通常不超过五年，有些甚至不到两年。

　　事权与财权不匹配，且不允许自主发债，在此背景下，土地出让收入便成为地方政府的重要财源。但值得注意的是，随着房地产市场的调整以及可供出售土地的减少，未来从土地获取的收入将逐渐下降。

　　此外，标准普尔还指出，在中国持续的城镇化进程中，很多地方政府、政府融资平台将需额外的资金完成正在进行的项目，并启动新的项目。一些地方政府将发现它们陷入一个循环当中：它们可能不得不在基础设施上支出更多，以期获得更高的土地出售价格，这样它们才能在土地出售上收获足够的利润来偿付此前因基础设施投资而借入的债务。

　　影响

　　违约风险可能上升

　　记者注意到，2010年6月开始，国务院出台文件加强地方政府融资平台公司管理，使地方政府性债务规模迅速膨胀的势头得到有效遏制，大部分融资平台公司正在按照市场化原则规范运行，银行业金融机构对融资平台公司的信贷管理更加规范。但尽管经过了两年多的治理，监管部门仍然发现，一些地方政府违法违规融资有抬头之势。因此，2012年12月24日，财政部、发展改革委、人民银行、银监会联合下发《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。

　　财政部驻重庆财政监察专员办事处2月28日在其报告中分析指出，通过对某国有银行重庆市分行2011年度会计信息质量的全面检查后发现，近几年地方政府热衷启动的各类政府融资平台随着我国宏观政策的调整，融资难度不断加大，根据国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）的相关要求，各银行金融机构开始了平台公司贷款的清理和整改等工作。此举有效杜绝了平台公司新增信贷风险的发生，但同时也集中释放了平台公司的还贷违约风险。

　　但标准普尔主权和公共产业评级董事钟良分析称，预计未来两年内中国地方政府及其融资平台的违约事件不太可能威胁到中国金融体系的稳定。在需要时，中央政府拥有支持疲弱地方政府及其融资平台以防止状况蔓延的财政能力。

　　“但部分地方政府的财政状况依旧疲弱，地方政府融资平台仍有可能发生违约。很多地方政府的银行存款近期显著下降。它们的债权人对于向它们提供新的融资可能变得谨慎，尤其是考虑到未来特别政府支持可能下降的预期。在此背景下，未来两年内一些地方政府及其融资平台的违约风险可能上升。我们认为，这可能促使中国政府在未来两年内允许私人部门和国有企业更多地参与到基础设施和公用事业投资中来。此外，中国政府在未来五年内可能会出台地方政府融资框架，其中包括更多利用市政债及增加财政透明度。”钟良分析。

　　解决途径一

　　发行市政债券

　　要求

　　财政预算支出须透明

　　“地方融资平台对于基础设施建设的正面支持作用不能忽视，从短期来看，肯定还要继续发挥地方融资平台的作用，但银监会、发改委等部门已连续出台了几个文件，对地方融资平台进行疏导，一些平台转成企业化运作，一些则被整顿掉。而从长远看，恐怕还是要通过发行市政债券，才能解决问题。参考国际惯例，在工业化加速期以后，特别是像中国这样超大规模的经济体，城镇化加速对于融资的需求很大，所以从制度建设这个角度，可能市政债券还是需要引入的。”国家发改委宏观经济研究院经济体制与管理研究所副教授孙凤仪博士昨日在接受《国际金融报》记者采访时分析。

　　这一点，正如前述标准普尔主权和公共产业评级董事钟良所分析的，中国政府在未来五年内可能会出台地方政府融资框架，其中包括更多利用市政债及增加财政透明度。

　　孙凤仪告诉记者：“实际上这方面的方案我们在2009年就已经提出，是一揽子的融资框架，包括市政债的正面提出，包括从前年开始，在一些地方进行试点等。国家从2009年开始，已经渐渐在做制度的配套，因为如果允许地方政府自主发债，风险的防控则极为重要，地方政府一直是有投资冲动和投资饥渴的。”

　　孙凤仪认为，市政债将来肯定要发，但关键就是制度配套的完善。此外还有一个前提，即财政和预算支出的透明。

　　困局

　　《预算法》修订未有突破

　　2012年7月，经十一届全国人大常委会第二十七次会议再次审议的《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》向社会公开征求意见。有别于一审稿中规定的“对地方政府债务实行限额管理”，二审稿恢复了现行预算法第二十八条的规定，即“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”

　　“这其实是我们非常不愿看到的。因为此前大家对放开地方自主发债是非常积极的。但目前的这个结果很意外。我们也提出了意见反馈，看看最后是怎样一个结果吧，目前都还不清楚。是否会在今年两会上讨论，也不乏这种可能，我们也在关注。因为《预算法》的修订牵扯面很大，而前期又一再搁浅。”孙凤仪说。

　　不过，值得注意的是，此前在2011年10月，国务院已批准上海、浙江、广东、深圳4省（市）在中央确定的地方政府债券年度发行总规模内试点自行发债。这与预算法二审稿是否矛盾？孙凤仪认为，“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”这句话实际上是放开了一个口子。但业内专家依然不太满意的是，这个例外性的规定到底包含什么，并没有说清。

　　记者注意到，近期，财政部驻深圳市财政监察专员办对加强地方政府性债务管理提出了六点建议：即进一步建立健全债务管理制度；完善地方债务分类制度；将政府债务资金纳入预算管理，确保规范透明；加强与银监部门协作，控制信贷风险；赋予地方政府一定的发债自主权；加强债务管理绩效评价，强化问责机制。

　　该专员办建议，应根据区域经济发展差异状况，允许部分财政状况较好、偿债能力较强和信用较好的地方政府根据实际财政状况和风险控制指标，制定发债规模，报财政部备案，财政部加强对各地发债规模和使用的管理力度，使得地方政府既能通过合法途径满足资金需要，又使得债务管理走向规范。

　　解决途径二

　　征收房产税

　　除对自主发债的考虑外，房产税也被视为解决地方政府资金压力的途径之一。

　　今年3月1日，国务院办公厅发布了关于继续做好房地产市场调控工作的通知，要求总结个人住房房产税改革试点城市经验，加快推进扩大试点工作，引导住房合理消费。

　　在财政部财政科学研究所所长贾康看来，地方税稳定的收入支柱首推房产税，因为它可以使地方政府内在地形成一种物质利益的合理引导：地方政府只要专心致志地优化投资环境，提升本地公共服务水平，其财源建设就可以随着政府职能的履行越来越壮大。

　　“所谓‘土地财政’，其总的逻辑框架就是，搞城市化就必须要有扩大建成区的土地批租，有土地批租就必须采取有偿形式，这个大方向应该肯定。但是由于没有地方税体系和配套的阳光融资制度，必然容易激发地方政府做多地价的冲动。如果地方有了保有环节的税收，有了其他的融资条件，市场参与者的预期就改变了。”贾康说。

　　另有专家在接受本报记者采访时指出，房产税有完善地方税体系的考虑，收入功能是其中一个，但是短期按试点情况来看，特别是重庆的模式，不一定能给地方政府带来太多的直接收入。短期看，主要还是起到调节的功能，信号释放，这些都大于收入方面的考虑。而如果长期完善下去，在税收评估系统、信息系统比较完善后，税率稍微调整，收入就会非常可观。因此，长期看，也是解决地方政府财政资金压力的一个途径之一。

　　钟良认为，在财政收入改革方面，包括资源税的持续加码以及房产税的推广，或都将逐步推出。而在渐进改革期间，地方政府可能仍不得不以波动较大的土地出让收入支持举债。