未来五年 生态环境承载力将是城镇化最大挑战

　　20世纪80年代中期以来，快速的城镇经济发展与人口集聚对区域资源环境造成了巨大压力，资源环境保障能力建设与城镇化发展不协调的矛盾愈演愈烈。 
　　在提高城镇化质量的发展导向下，如何解决其进程中的资源环境问题？如何真正做到“集约、智能、绿色、低碳”的城镇化？带着这些问题，本报记者专访了环保部环境规划院国家环境保护环境规划与政策模拟重点实验室常务副主任蒋洪强。

　　⊙记者 秦菲菲 ○编辑 龚维松

　　城镇化过程
　　是一把“双刃剑”

　　城镇化发展虽然取得了巨大成绩，但由于城镇人口的不断增加，带来了一系列严重的城市环境问题，并且出现加剧的迹象
　　记者：目前我国城镇化处在怎样的阶段？城镇化进程给资源和环境带来了怎样的压力？
　　蒋洪强：改革开放以来，我国城镇化进程快速发展，城镇化率从1990年的26.41%快速上升到2011年51.26%，年均提高1.2个百分点。未来10年，我国仍将处于城镇化快速发展阶段，预计到2015年，我国城镇化率将达到55%，到2020年，城镇化率将达到60%左右，总体上将达到中等发达国家水平（根据发达国家的城镇化经验，城镇化率在30%-70%期间是加速城镇化的时期，发达国家的城镇化率在80%左右）。 
　　城市化快速发展造成资源能源的过度使用和浪费。经济发展的主要载体是城市，长期以来，我国经济的高速增长依赖高投入、高消耗、高污染、低效率的粗放型增长方式，以“资源换增长”的发展模式仍普遍存在。跟国外主要发达国家相比，我国的资源相对紧缺，人均资源占有量大大低于世界平均水平。然而，我国能源消耗却十分巨大，能源利用率较低，2008年每万美元能耗是世界平均水平的2.6倍，是美国的4倍，是德国的4.4倍、日本的8倍、英国的5.7倍，甚至是巴西的2倍。城市快速发展造成土地资源供应紧张，我国城市发展的“摊大饼”现象相当严重，造成了土地利用效率较低。 
　　记者：在您看来，随着社会对环境资源重视程度的增加，未来我国城镇化进程与资源环境污染矛盾会如何解决？
　　蒋洪强：城镇化过程是一把“双刃剑”，中国城镇化发展的三十年虽然取得了巨大成绩，但由于城镇人口的不断增加，带来了一系列严重的城市环境问题，并且出现加剧的迹象。 
　　据测算，城镇化每上升一个百分点，增加能源消耗4940万吨标煤，增加城镇居民生活用水量约11.6亿立方米，增加钢材消耗645万吨，水泥2190万吨，增加城镇生活污水排放量11亿吨，生活COD排放量3万吨，生活氨氮排放量1万吨，生活氮氧化物排放量19.5万吨，生活CO2排放量2525万吨，生活垃圾产生量527万吨。 
　　可以预见，未来五年我国城市化和城市发展过程中面临的最主要的挑战，仍是城市的快速发展与城市水资源、土地资源短缺、环境污染和生态恶化之间的矛盾，即城市的生态环境承载力问题。当然，这些问题都是发展中出现的问题。党的十八大明确提出“积极稳妥推进城镇化，坚持走中国特色城镇化道路”。在城镇化进行中，随着经济社会的发展，随着人们的意识不断提高，特别对资源环境的重视程度增加，这种矛盾将会有所缓解。

　　强制减排将促进城镇化优化

　　在城镇化进程中，必须注重节水、节能、节地，加大清洁能源使用，加强生态保护，加大城镇生活污水处理和机动车污染控制等
　　记者：我国“十二五”期间的减排任务和分解到各年的减排指标是否可以顺利实现？原因是什么？强制减排指标是否会给城镇化进程带来压力？
　　蒋洪强：“十一五”期间我国环境压力远远超过规划情景预期，但最终依然超额实现主要污染物减排目标，实属来之不易。“十二五”时期，新增了氨氮和氮氧化物两项约束性指标，要求排放总量比2010年各减少10%，原有全化学需氧量和二氧化硫排放总量要求比2010年各减少8%，并新增了畜禽养殖、机动车污染减排等领域，减排压力巨大。 
　　从目前四项主要污染物减排指标完成看，2011年，全国二氧化硫、化学需氧量和氨氮排放量分别下降2.2%、2%和1.52%，基本完成年度减排任务；氮氧化物排放量上升了5.73%，未完成年度减排任务。2012年，经核查核算，全国化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放总量分别比上年减少3.05%、4.52%、2.62%、2.77%，全面完成了年度减排任务。 
　　“十二五”期间，重化工业增长压力依然较大，一些地方淘汰落后产能、产业升级和经济发展方式转变较为缓慢，结构减排的主力作用明显不足。“十一五”实施的大批减排工程中部分污染治理设施运行还不稳定，造成非正常新增排放量。同时，“政府负责、环保牵头、部门联动”的减排协同推进机制尚不健全。减排政策措施尚未出台或落实到位。 
　　总体来看，还不能对实现“十二五”污染减排目标持乐观态度，尤其是氮氧化物污染减排目标实现难度较大。“十二五”后三年，应抓住重点强力实施，进一步明确任务严格考核，建立和完善减排长效机制，在落实氮氧化物减排政策，并在环保新政策制度出台等方面做出积极的调整。 
　　随着城镇化进程的加快，农村居民转变为城镇市民过程中，将带来能源、水资源、土地资源消耗和污染物排放大幅度增加，这在一定程度上将加剧节能减排的艰巨性。因此，在城镇化过程中，必须高度关注节能减排工作。 
　　我个人认为，虽然从短期来看，受主要污染物减排指标的约束，城镇化进程会受一定影响。但从长期看，由于减排指标的约束，使得城镇化发展不能盲目扩张。在城镇化进程中，必须把握好适当的节奏和规模，进行科学合理规划布局，注重节水、节能、节地，加大清洁能源使用，加强生态保护，加大城镇生活污水处理和机动车污染控制等。按此下去，最终不但不会影响城镇化发展，还会对城镇化进程带来良好的促进和优化作用。

　　注重城镇化发展质量

　　各地应根据本地区资源优势，把经济与环境协调发展结合起来，选择适合自身特点的城市发展模式，避免跟风炒作，急功近利
　　记者：目前国内在推进城镇化方面，存在哪些误区？如何突破中国城镇化过程所面临的资源环境问题，真正做到“集约、智能、绿色、低碳”的城镇化？
　　蒋洪强：目前国内在城镇化推进过程中，我认为还存在两个误区：一是急功近利。城镇化是一个复杂的系统工程，面临社会、经济、资源环境等诸多矛盾和问题。然而，目前我国许多地方对城镇化发展，没有做到系统思考和全盘考虑，往往为了政绩和面子形象，而急功近利、急于求成；二是千篇一律。在城镇化发展中，许多城市还是过多地重视城市的经济和社会功能，而忽视了自身所存在的文化底蕴和内涵，没有深入挖掘自身的优势和选择适合自身特点的发展模式，创新性不够，许多是盲目跟风炒作，赶时髦、喊口号、贴标签。 
　　党的十八大提出了经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态文明建设“五位一体”的新布局。各城市在选择自己未来的发展方向上应按照党的十八大提出的要求，根据本地区资源优势，把经济与环境协调发展结合起来，选择适合自身特点的城市发展模式，避免跟风炒作，急功近利。 
　　首先，要基于资源环境承载能力来建立城市空间的发展布局规划，通过合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，提高资源集约利用，防止特大城市面积过度扩张。 
　　其次，加强城市公用设施和公共交通系统以及信息化、网络化建设，做到“智能”、“智慧”城市，加强城市物联网建设，这也是国外很多大城市治理城市病比较有成效的做法。 
　　第三，要树立以人为本，以城市居民为服务对象的理念。要改变过去城市治理的传统管理意识，更多地强调在提供公共服务的过程中让公众以不同的方式从不同的角度参与。 
　　第四，要注重城镇化发展质量，不要激进的和“大跃进”式的城镇化。在城镇化过程中，要切身为转为市民的农民利益着想。有些地方政府打着城市化的幌子，从而掠夺农民土地，用土地绑架城镇化将造成更大的城市危机。 
　　第五，要分类指导、梯次推进。鉴于我国各地发展不平衡，城镇化也需要统筹发展，因地制宜，在东部沿海和中西部采取不同的发展模式。

　　选择中国特色的城镇化道路

　　我国土地资源少，耕地更少。城镇用地与耕地、水资源之间的矛盾十分突出。这一国情迫使我们必须走一条健康的、可持续发展的城镇化道路
　　记者：对中国城镇化发展，您有什么政策建议？
　　蒋洪强：一是选择中国特色的城镇化发展道路。回顾英、法、美、日等西方发达国家的城镇化进程，可以看到，每次城镇化都带来了严重生态破坏、资源过度利用、城镇文化遗产被破坏，以及空气、水、土壤严重污染等问题。我国土地资源少，耕地更少。城镇用地与耕地、水资源之间的矛盾十分突出。这一国情迫使我们必须走一条健康的、可持续发展的城镇化道路。此外，中国的城镇化不能也不允许走初级工业化阶段的城镇化的老路，必须与科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源优势得到充分发挥的新型工业化道路相适应。 
　　二是合理把握城镇化发展速度和节奏。首先，我国目前经济社会所处的发展阶段还不能够满足快速城镇化所引起的各种物质需求和配套措施。并不是让人都住在城镇，聚集在一起就是城镇化了，也并非仅是户籍制度改革让“农民上楼变市民”就行了的，还要更多地关注城镇化的质量问题，城镇化与中国经济发展的关系问题以及城镇化与中国人民生活水平的关系问题。城镇化需要深入地考虑农民进城之后的就业、医疗、养老、教育等一系列社会问题。而现阶段我国的城镇在这些问题本身就没有很好解决的情况下快速城镇化只会加剧这些社会矛盾。 
　　其次，我国目前资源和生态环境不能满足快速城镇化带来的巨大压力。我国快速的城镇化发展是以巨大的资源消耗、严重的环境污染和生态破坏为代价的。在目前粗放的生产方式和失调的产业结构没有得到根本改变的情况下，贸然加快城镇化发展速度无疑会付出更大的生态环境和资源的代价。中国人均资源占有量远低于世界平均水平，不可能在短时间内达到欧美一样80%到90%的城镇化率。 
　　三是选择各具特色的城镇化发展模式。（1）选择低碳城镇发展模式。反思城镇现有的发展模式，探索建设低碳城镇，已经成为全世界的共识。中国人口众多，人均资源占有量远低于世界人均水平，对环境、资源问题应更为重视，探索城镇可持续发展的任务非常紧迫，建设低碳城镇是中国城镇发展的必然趋势。（2）选择文化城镇发展模式。中国幅员辽阔，地形复杂，形成了各个地区特色鲜明的文化底蕴和文化内涵。我国目前有600多座城镇，但是综观许多城镇的设计和建设，似乎都有似曾相识的感觉，在快速的城镇化发展过程中，各城镇应保持自己的文化底蕴和培育自己的文化内涵，力避千城一面。（3）选择宜居城镇发展模式。城镇的本质应是以人为本，让人们生活得更加幸福更加快乐，然而现在的城镇发展往往过于注重物质，过于强调快速发展，而忽视了人本身的内在需求。环境宜居城镇发展模式应该说是城市发展一个很好的选择。对于目前中国城镇来说，环境宜居性形象地说就是让人们能够“喝上干净的水，呼吸上新鲜空气，睡个安稳的觉，吃上放心的庄稼，在一个良好绿色的环境中生活”。（4）选择生态城镇发展模式。为了使未来的城镇真正让人们生活变得更加美好，我认为生态城镇是最具前景的发展模式。生态城镇以生态文明建设为指导，以保持自然生态良性持续发展为基础，以实现人与人和谐共存、人与经济和谐共存、人与环境和谐共存为目标，使经济发展与人口、环境和资源的承载能力相协调，是当今世界许多发达国家，如德国、丹麦、瑞典、日本、新加坡等追求的城镇建设主题。