中国式治雾大气法第三次修正迫在眉睫

　　章轲 张旭东

　　[ 专家建议把空气质量改善作为大气环境管理的核心内容。明确政府在其辖区大气质量达标管理中的责任和义务，建立城市空气质量达标管理的技术路线，对于不能按期达标的城市政府依法进行惩罚 ]

　　“没人能说清它从哪儿来，但空气里到处能闻到它的味儿，到处能感到它的闷……整个伦敦泡在了一锅油腻腻的、黄豆汤似的伦敦雾里。”英国儿童文学作家菲莉帕·皮尔斯笔下的1952年伦敦大雾，让61年后的北京人，油然生出一种知音感。

　　1952年，伦敦市经历了历史上最严重的空气污染，被浓雾笼罩了足足114小时；2013年初，北京上演了相似的一幕。

　　但61年前的英国和今天的中国不同。随着中国工业化、城市化进程的加快，中国大气污染开始由煤烟型污染向复合型污染转变，其来源不仅更加复杂，而且致命。全国人大代表、中国工程院院士钟南山日前在接受央视采访时表示，北京十年来肺癌增加了60%，空气污染是一个非常重要的原因。

　　鉴于此，我国现行《大气污染防治法》（下称《大气法》）第三次修正已经迫在眉睫。

　　环境保护部副部长吴晓青日前表示，加强环保立法，完善法律制度是解决包括雾霾在内的大气污染的根本途径。环保部将进一步加大工作力度，推动现行《大气污染防治法》修订工作。

　　两次修订有漏洞

　　现行《大气法》于1987年制定，并于1995年和2000年进行了修订，多年来，对于减少大气污染物排放、防治大气污染发挥了重要作用。

　　然而自2000年以来，我国的大气污染特征开始由典型的煤烟型污染向复合型污染转变。

　　中国工程院院士、清华大学教授郝吉明举例说，在主要污染物方面，由以SO2和PM10为主转变为以PM10、PM2.5和臭氧及其各种前体物为主；在污染的影响范围方面，由以城市污染为主转变为覆盖多个城市的区域污染为主；在主要污染源方面，由以燃煤污染为主转变为燃煤源、移动源和工业过程源的综合污染。

　　中国环境科学研究院副院长、大气环境科学研究所所长柴发合介绍，目前新的大气污染类型，在法律上仍然是空白。大气能见度、灰霾天数、光化学烟雾污染现象还没有法律监管。现行《大气法》只提到城市空气污染的防治，未涉及城市群地区区域性大气污染问题。

　　“在机动车数量激增的形势下，现行《大气法》难以进行及时、有效的环境管理和排放控制。”柴发合说，对机动车生产企业生产的新定型机动车的达标以及执行国家机动车排放标准的生产一致性等缺乏一定的监督机制，对车用燃料、车用燃油添加剂和清洁剂缺乏应有的环保规定。

　　此外，现行《大气法》规定“任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”此款规定过于笼统，且罚则中对生产企业罚款也缺乏可操作性手段；现行《大气法》中关于车用燃料的规定除含铅汽油外均属于鼓励性政策，因此造成了机动车排放标准实施中的车油不配套问题，严重妨碍并且降低了排放标准实施所取得的环境效益。

　　在第44届可持续能源记者论坛上，中国环境科学研究院车用燃料排放实验室主任岳欣说，实际上环保部2010年初就把《大气法》修正案交到国务院了，到现在已经3年了。当然，这里面有很多的关系需要处理。

　　全国人大有关人士称，《大气法》修改正在启动，但具体怎么做，涉及各方要求不同，还没有完成通过的时间表。

　　突出治理PM2.5

　　“我们专家团队去年给政府提交了一份专题报告，第一条建议就是修改大气污染防治法。”郝吉明说，专题报告提了以下几个建议：

　　一是把对人体健康有重要影响的PM2.5和O3作为大气污染防治的核心内容。突出抓好中小锅炉、扬尘、餐饮油烟、装修喷涂等面源污染，以及机动车等移动源污染防治工作。

　　二是把空气质量改善作为大气环境管理的核心内容。明确政府在其辖区大气质量达标管理中的责任和义务，建立城市空气质量达标管理的技术路线，对于不能按期达标的城市政府依法进行惩罚。

　　三是完善区域空气污染联防联控机制，解决大气污染物跨行政边界传输的问题。由环保部基于污染物的区域影响确定排放总量控制目标并分配至各行政区，减少区域内上风向大气污染物排放对下风向空气质量的影响，并通过区域大气污染联防联控机制保障其目标的实现。

　　四是进一步强化对违法行为的处罚，提高大气环境违法成本。

　　“首先要加大违法行为处罚力度，现行《大气法》中对于大气污染物排放主体超标排放、环境空气质量不达标、数据弄虚作假等行为的处罚标准过低，导致违法成本远低于守法成本，不利于推动大气污染防治工作的进行。”郝吉明说，还应当将船舶、飞机、火车以及非道路用机械的废气排放纳入大气法管辖范围，明确环保部在非道路移动源领域内的管理职责。

　　全国人大上述人士则透露，《大气法》将着眼于全国的产业和能源结构，用区域联防联控的思路控制污染。这需要区域、全国的产业结构调整，一地难以实现这个问题。

　　不过，他认为，治理污染，根本问题不在立法，而在于改变能源结构，但我国主要用煤，天然气替代煤炭一时难以实现。

　　经济手段防污

　　全国人大环资委原办公室副主任、全国工商联环境商会秘书长骆建华日前在接受本报记者独家采访时表示，治理大气等污染，应更多地采取经济手段，应当在有关资源产品价格中纳入环境成本，建立环境价格形成机制。

　　骆建华说，建立环境成本内部化的价格形成机制对主要污染物实行总量控制，最有效的办法就是使污染物减排成本内部化。

　　他举例说，近年来，最成功的案例就是2004年开始实行的脱硫电价政策，以及上世纪90年代开始试点、近10年来全面推行的污水处理费征收政策。这两项政策的出台，调动了企业脱硫的积极性，也极大地刺激了脱硫和污水处理行业的发展。

　　环境商会近期已将相关建议提交给国务院有关部门，其中之一便是推行污染减排的综合电价政策。环境商会建议尽快出台0.2分/千瓦时除尘电价政策，并进一步调整脱硫脱硝电价政策，依据脱硫脱硝成本核算，将高硫煤脱硫电价调整至1.8分/千瓦时，低硫煤脱硫电价调整至1.1分/千瓦时，脱硝电价调整至1.0分/千瓦时等，使电价补贴与污染治理成本相符。

　　据中国环境规划院副院长吴舜泽介绍，“十一五”期间，我国在全国范围内实施的对燃煤脱硫机组实行1.5分/千瓦时的上网电价补贴，提高二氧化硫排污费标准，推动了二氧化硫减排(电力行业实现的二氧化硫削减量占二氧化硫削减总量的79%)，并使二氧化硫减排目标提前一年实现。

　　骆建华告诉记者，在环境税制改革方面，环境商会也建议开征二氧化硫、氮氧化合物和工业COD三个税种，税率暂定为二氧化硫、氮氧化合物均为2元/千克，COD为3元/千克。