青岛“综合执法”试验

　　到自己负责的片区跑“网格”正在成为袁爱洁的重要工作，作为青岛胶州市阜安综合行政执法中队25名成员中的一员，她需要把每天巡视的情况向中队长李明臣汇报。

　　阜安综合行政执法中队辖区内共有28个村、1个工业园分为29个网格，袁爱洁负责的邹家洼“网格”属于面积大、企业多、相对偏远、人员情况比较复杂、环保问题相对突出的区域。不过，袁爱洁的优势是在阜安街道办事处工作了20年，担任环保助理多年，协调处理事情能力比较强。

　　阜安综合行政执法中队只是青岛市正在推行的基层综合行政执法改革试验中的一个试点。青岛市正在由市政府编办和法制办联合，按照“权责一致、相对集中、统筹管理、网格运作”的思路，在合法性、适用性等方面探索，推进胶州、即墨和西海岸新区、市北、李沧等多个区域综合执法试点。将多种执法职能集中到一个机构统一行使，形成一个综合执法平台，赋予其上百项管理权限，以解决过往执法中存在的多头执法、重复执法和推诿扯皮、效率低下等问题。

　　执法效率提高

　　从阜安综合执法中队组织机构图来看，阜安街道办事处抽调17人、胶州市7个执法部门派驻8人，成立了25人综合执法中队，负责本辖区12.9平方公里的综合行政执法工作。在综合执法中队试点过程中，这个中队拥有城管、国土、环保、安监、食药、公安、文化执法共7个领域130项执法权。上述7个部门派驻的工作人员，代表上述七个执法部门代为行使这些执法权。这七个人的使用、考核管理和党员关系都在中队，工资关系在原来的局里。

　　在李明臣看来，综合执法的一个显著优势是可以提高效率。让其记忆深刻的一起案子是去年处理的一起倾倒危险废物的案例。综合执法中队人员到胶州市扬州支路巡查时，发现了倾倒在那里的五大堆过期药品。这个事情非同小可。这些垃圾靠近胶州云溪河，倾倒在这里的过期药品可能污染河流，给胶州带来不可估量的损失。

　　李明臣迅速召集各分队队长和科室主任进行重大案件集体会商，在商议解决方案中，大家都按照归口提出不同处理方案。城管人员说按照相关法律规定，要处罚5万元钱。环保人员说，这个事不是简单的倾倒城市垃圾问题，而是刑事犯罪。按照去年6月份刚出的司法解释，过期药品是列为危险废物的。倾倒3吨以上危险废物就构成犯罪，要按照刑事案件处理。

　　最终大家统一意见，按照相关法规，过期药品属于危险废物，应当由具有资质的环保公司进行处理，倾倒三吨以上危险废物就构成重大环境污染罪。李明臣马上安排队员联系青岛地区唯一有资质处理危险废物的一家公司于第二天进行废物处理，并向胶州市环保局进行了汇报。当天下午1:30，胶州市环保局安排2名执法人员会同中队12名执法人员到事故现场进行调查取证。

　　倾倒过期药品的老板，开始不以为然，认为只是倾倒了些垃圾废物。在阜安综合执法中队做完笔录，这个老板才知道自己惹大祸了。

　　这起案件最终处理结果是当事老板除了受到环保处罚和处置危险物品一共花掉约30万元之外，还受到法律制裁，其中一人一个已经判刑，另一个即将审判。

　　李明臣说，“这个事情放在以往解决不了，城管会关注到违规倾倒垃圾事件，但是哪个药店倒的需要食药部门参与才能知道，环保部门会判定倾倒环境污染物是否属于违法案件，而公安部门认定违法才可以抓人，一切都要按照法律程序走，再协调分管领导审批，可能由于低效率，违法证据可能被毁掉，违法人员也早已经跑掉了。”

　　李明臣对经济观察报记者表示，综合执法在提高效率上确实很有优势。“现在有了综合执法，办这个案子环保、城管、食药、公安四个部门协商解决，代表不同部门提出意见，最终选择最适合的方案作为最后处理方案。解决问题的效率明显提高。以往几天也解决不了的问题，现在37个小时就解决了。”李明臣说。

　　防患于未然

　　李明臣的另一个身份是阜安办事处党政办主任，在这次推行综合执法试点时，李明臣成为胶州市第一批试点村镇的4个综合执法中队中队长之一。

　　综合执法中队成立后探索出网格化管理模式。李明臣说，网格最大的好处是及时发现和汇报信息。下面有什么事情，比如说屡屡出现的土地违法，原来往往一夜之间就能把房子盖起来。现在综合执法中队25人经常巡查，公安24小时巡逻，发现问题就汇报给承包网格的综合执法队员，并上报解决。

　　建立网格之后，执法中队队员每人承包一个村镇，针对网格中问题，每天早晨上班先汇报当天工作计划，晚上做工作日志。李明臣自己承包了胜利村和北岭居委会两个村。每天除了到自己网格巡查，还到其他队员负责的网格巡查，发现问题就追究执法中队队员的责任，督促所有队员不断发现问题解决问题。

　　袁爱洁说，她现在每天都要往“网格”跑。第一时间发现自己负责的区域有什么变化和问题，工作虽然辛苦，但是一年下来，网格内的问题大为减少。“关键是预防作用，很多事情要消灭在萌芽阶段。每天都去巡查，哪里多了建筑出现土地违法，哪里新开店，是否有证，是否存在违规，都会第一时间知道。比如土地违法问题，不让他们偷建，比建起来再拆除好，也能减少当事人的损失。”袁爱洁说，从去年9月至今，大约有十几起刚有土地违法苗头的案子被袁爱洁制止。

　　李明臣说，这个网格化最大的好处就是及早发现问题、预防事故发生。去年，胶州老城区一家饭店库房里面放置8个工业液化气罐用于做饭，旁边就是电闸，很容易引发漏电爆炸。以往这类事件是安监部门和建设部门负责管理，但是安监部门要重点监控大型企业的安全问题，这些小饭店的问题很难顾及到，建设部门虽然有燃气监管职能，但是建设部门一般管不到这么细致。食药部门经常去检查，即使知道有这个隐患，但这个问题不是他们管辖范围。

　　李明臣说，现在通过集中执法，7个领域都在综合执法部门，一起查。及时发现这家饭店存在工业液化气罐这个问题隐患，并加以解决，能够做到防患于未然。

　　合法性待解

　　为了让执法合法化，李明臣和阜安综合执法大队按照胶州市法制办设计的见章盖章方式运作。也就是说，作为试点单位，在未得到山东省政府批复试点方案、并正式成立综合执法局之前，阜安综合执法中队与胶州市相关部门解决问题过程中，采用见章盖章的方法。

　　所谓见章盖章，就是作为综合执法中队，从调查取证开始，到处理案件之前，除了法律文书之外，所有事情都由执法中队做。胶州市相关执法部门，见到阜安等试点单位中队长和办事处领导的签字，并看到加盖了办事处的公章，那么到了胶州市环保局、国土局等相关部门，直接加盖局里的公章就可以，一切责任由试点的综合执法中队承担。

　　在初步解决了执法合法性问题之后，另一个困扰李明臣的问题，就是人员素质问题。上级对试点队员的要求是，每个队员都要一专多能，综合执法涉及的7个领域的事情都要明白，相当于全科医生。

　　袁爱洁说，环保工作是她的老本行，所以处理环保问题虽然得心应手，但是做其他方面的综合执法，就感觉知识不够用。涉及到土地、食品安全、安全生产、文化管理等多领域问题，方方面面都得学习。

　　虽然需要解决的问题很多，但对于未来，李明臣很有信心。他正在谋划着阜安综合执法中队下一步的目标和工作方案。目前，胶州市阜安街道办综合执法经验正在被全国很多县级市取经模仿。

　　眼下，青岛市综合执法试点取得了阶段性成果，但是青岛市在顶层设计中，对试点过程中发现的相关问题，正在探索解决方案。在他们看来，推进综合执法改革，还有很长一段路要走。

　　青岛市编办和法制办经过调研认为，由于综合执法主体合法性问题尚未解决，青岛市在推行的执法改革试点，目前还不是真正意义上的综合行政执法，在实际运行中也受到执法主体性质的局限。

　　青岛市编办正在会同相关部门谋划推进下一步的综合行政执法改革试验。最终的方向和目标不是试点中的联合执法方式，而是在各区市组建一个专门的综合执法部门，以综合执法部门的名义实施相对集中行政处罚权，被集中的部门不再行使原来的行政处罚权;在此基础上，再将执法重心下移至乡镇和街道办事处。同时，还要处理好综合执法的统一性要求与基层实践复杂性之间的关系，处理好综合执法与专业执法之间的关系。青岛市正在争取省政府批准试点城市综合执法主体，并结合正在进行的政府机构改革，指导区市组建综合行政执法机构。在指导区市开展政府机构改革工作中，市编办要求各区市在政府工作部门中为综合行政执法局预留限额，或者先将城管执法机构列入政府工作部门，作为整合其他行政执法职能的载体，确保在下一步全面推开改革时综合执法。