中国式债务危机会爆发吗？

　　我国地方债务规模位于国际警戒线以下;经济增长速度较快、地方政府资产较多;地方政府债务多用于交通运输、市政工程等基础设施建设，形成了大量可产生现金流的优质资产。这些因素决定了中国式债务危机不会出现，但对部分地区的债务风险不能掉以轻心

　　“听说江西被纳入自发自还地方债试点，这个债买着放心吗?”江西南昌的投资者吴兰曾买过国债，但对于地方债，她的疑虑不少。

　　原来，经国务院批准，今年将在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛10个地区试点地方政府债券自发自还。这些地区发行的债券将不再由中央代还，而是自行偿还。此举意在建立约束机制，让地方债务“阳光化”。

　　“地方债务风险一触即发”“中国地方政府可能破产”……一段时间以来，关于地方债务问题的各种传言不断。财政部副部长王保安在日前召开的全国财政科研工作会议上表示，今年是地方政府偿债压力最重的一年，再次引发社会各界对地方债务风险的担忧。

　　规模有多大?

　　地方政府债务余额17.89万亿元，其中直接负有还本付息责任的债务10.89万亿元

　　地方债务是怎么形成的?“形成地方政府债务的主要原因是钱不够花”，中国人民大学教授赵锡军认为，长期以来，中央与地方之间的事权划分并不清晰，很多支出项目都由中央和地方共同承担，而中央财政转移支付不能完全弥补资金缺口，地方政府支出责任往往超出其可用财力，只能通过举债来解决。

　　“除了弥补资金缺口带来的举债压力，不少政府还有主动举债的动力。”财政部财政科学研究所所长贾康说，由于投资对GDP有直接的拉动作用，为了让地方政绩更突出，不少基层政府主动举债来扩大投资、加快发展。

　　贾康说，现行《预算法》规定，除法律和国务院文件另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。但法律的“明规则”往往被地方政府的“潜规则”打破。多年来，不少地方以各种名义特别是借助融资平台绕过《预算法》举借了大量债务。“不少地方政府成立投资公司、路桥公司、城建公司等法人实体，通过这些融资平台向社会发行项目债、公司债，变相发行地方公债和市政债，并向银行举借大量贷款等。”

　　地方债务的规模有多大?最权威的数据来自审计署的三次审计。

　　第一次是2011年3月至5月，审计署对全国省市县三级地方政府债务进行了全面审计。截至2010年底，我国地方政府债务余额为10.7万亿元。

　　第二次是2012年11月至2013年2月，审计署对36个地方政府本级2011年以来政府性债务情况进行审计。截至2012年底，这36个地方政府本级政府性债务余额3.85万亿元，比2010年增长12.94%。

　　第三次是2013年8月至9月，审计署对中央、省、市、县、乡五级政府性债务进行全面审计。数据显示，截至2013年6月底，地方政府债务余额17.89万亿元。

　　贾康介绍说，审计署2011年的审计，将地方债务分成三大部分。一是地方政府明确直接负有还本付息责任的债务;二是地方政府负有担保责任的债务;三是形式上看不到跟地方政府有关联，但实际上债务出现还本付息问题时会把地方政府牵连进去、存在连带责任的债务。

　　根据审计署第三次对地方政府债务的审计结果，2013年6月底地方债务余额比2010年底增长67.3%，在17.89万亿元地方债务余额中，地方政府负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.7万亿元，可能承担一定救助责任的债务4.3万亿元。

　　“地方政府只对第一部分债务明确直接还本付息，第二、第三部分只能算是地方政府的或有债务，发生不发生、发生多少，都具有不确定性和可调控性。”贾康说，根据2013年的最新审计，地方政府明确直接还本付息的债务占债务总额约60%，与2010年相比差别不大。

　　风险有多高?

　　地方债务风险总体可控，但对部分地区的债务风险也不能掉以轻心

　　“通过举债来加快发展，并不是一件坏事。”贾康认为，在大多数市场经济国家，地方政府举债是极为普遍的现象。比如在美国、日本、法国、德国、英国等，法律允许地方政府发债，地方政府债券市场已较为成熟和完善，成为地方融资的重要途径，对地方经济发展意义重大。

　　采访中，专家普遍认为，我国地方债务风险总体可控，不会出现中国式债务危机。

　　首先，地方债务规模位于警戒线以下。“衡量债务风险是件复杂的事，目前国际上比较认可的是比照欧盟签订《欧洲联盟条约》时划出的警戒线，即债务规模不超过GDP的60%。”贾康说。

　　截至2012年底，我国地方政府负有偿还责任的债务余额占当年GDP的比例为36.74%，如果将政府负有担保责任的债务、政府可能承担一定救助责任的债务分别按照2007年以来各年度由财政资金实际偿还的最高比率19.13%、14.64%折算，2012年地方政府总负债率为39.43%，低于60%的警戒线。

　　其次，我国政府的“家底”较厚。虽然当前我国经济增速有所放缓，但从全世界范围看，一季度7.4%的增速仍是比较高的速度，平稳较快的经济增长将为债务偿还提供根本保障。

　　根据东方证券的研究数据，2012年地方政府资产规模为31.7万亿元，其中，地方政府拥有的非金融国有资产13.3万亿元、非经营性资产11.4万亿元、土地储备6万亿元、地方财政存款1万亿元。单纯从地方政府的资产负债率来看，31.7万亿元的资产对比20万亿元的债务规模也是相对安全的。

　　此外，与一些国家的政府债务主要用于消费性支出、缺乏自偿性的特点不同，我国的地方政府债务主要用于经济社会发展和人民生活条件改善相关的项目建设，多数为交通运输、市政工程等基础设施，能形成大量可产生现金流的优质资产，为偿债提供了一定保障。

　　贾康介绍，在已支出的政府负有偿还责任的10.89万亿元债务中，用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出为8.78万亿元，占86.77%。其中，用于土地收储的债务形成了大量土地储备资产;用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务，不仅形成了相应资产，而且大多有较好的经营性收入。

　　不过，既然是未到期的债务，总会存在一定的风险。“不少地方政府的偿债资金来源于基金收益、土地收益等预算外收益”，国家发改委投资研究所研究员刘立峰认为，今年以来，部分城市房价止涨甚至下跌，房地产市场低迷会使一些地方政府的偿债能力受到影响。

　　贾康认为，尽管不会出现全局性债务危机，但在政府财政收入增速放缓、支出仍在刚性增长的背景下，对部分地区的债务风险不能掉以轻心。

　　根据不久前公布的《宁波市政府性债务审计结果》，截至2013年6月底，宁波市政府负有偿还责任的总债务为1732.82亿元;其中，2014年和2015年宁波市政府负有偿还责任的债务分别为468.25亿元、357.27亿元。这意味着，宁波市政府在2014年和2015年每天分别需要偿还1.28亿元、0.98亿元的债务。

　　难题如何解?

　　根本出路在于建立事权和支出责任相适应的制度

　　当前，地方债务最大的风险在于其不透明性。贾康认为，今年政府工作报告提出要“阳光化”地方债务，近期财政部又提出试点地方政府债券自发自还，这是让地方债务“阳光化”的重要措施。“过去地方政府举债，可以说是用潜规则替代明规则，现在应当用明规则挤掉潜规则。”

　　贾康表示，还应建立地方债务的预警防控机制，包括建立一定规模的地方政府性债务偿债基金，当出现局部性、区域性风险时，能及时应对，防止风险扩散。

　　国民经济研究所常务副所长王梅建议，要通过多种方式“开源节流”。比如，在地方政府投资的项目中吸引民间投资，降低准入门槛;成立不良资产处置公司，对不良资产进行处理;实行资产证券化，把优质资产变成现金流等。

　　从长期看，解决地方政府债务问题的根本出路在于深化财税体制改革，建立事权和支出责任相适应的制度。“这就需要进一步理顺中央和地方收入划分，按照事权划分相应承担和分担支出责任。”刘立峰说。

　　贾康认为，在实施了“营改增”等结构性减税的基础上，应逐步推进完善资源税、财产税等地方税种，积极推进省以下分税制财政体制在深化改革中贯彻落实，加上完善的转移支付机制，可以缓解现实中基层财政困难、“土地财政”和隐性负债等方面的矛盾。