预算法三审未过 诸多争议待解

　　4月末，由全国人大常委会法律委员会起草的预算法修正案草案，第三次上会审议。在二审稿的基础上，修改了十个方面的内容，涉及法律条款将近30条。争议仍然比较多，三审稿最终未能通过。

　　三审稿对于预算法的立法目的、预算公开、地方债务管理等方面内容，都做了调整。有业内人士认为相比二审稿有很大进步，但也有人直言没有细化，可操作性不强。

　　诸如是否赋予人大修改和调整预算的权力，央行究竟是“经理”还是“代理”国库，公众如何参与预算，地方债风险管理等诸多问题，要达成共识的道路仍然漫长。

　　有业内学者指出，预算法的修订对于财税体制框架的搭建意义重大，而财税体制又是此轮全面深化改革、推进国家治理能力现代化的基础，四审、五审能否通过，现在还不好预判，但立法进程有望加快。

　　加入改革内容

　　预算法修正案草案分别于2011年12月，还有2012年6月份经全国人大常委会两次审议。二审后，曾将二审稿在全国人大官网上公开征集意见，共有1.9万位公众参与，征集到33万条意见。

　　不同于前两次审议，由财政部牵头起草，三审稿由全国人大常委会法律委员会完成。由全国人大法律委员会副主任委员李飞，向人大常委会汇报三审稿内容。

　　李飞指出，三审稿吸收了十八大和十八届三中全会决定精神，吸收了二审稿公开征集的意见，以及预算法修订过程中全国两会召开期间，人大代表们提出的各种建议和意见。

　　三中全会决定中，有关改进预算管理体制改革的内容，如增加预算透明度、预算公开，还有建立跨年度预算平衡机制，取消重点支出与财政收支增幅挂钩的要求等。

　　如预算公开。三审稿新增加了如下内容：预算执行情况报告及报表应公开;各部门在公开预算、决算时，应当对预决算中的机关运行经费的安排、使用情况作出说明;各级政府、各部门、各单位应当将使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况及时向社会公开。还要求政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表、部门预算、决算及报表，应当在批准或者批复后20日内公开。

　　三审稿还增加了有关例行节约、反对铺张浪费的规定：严格控制机关运行经费和楼堂馆所等基本建设支出;各级政府、各部门、各单位在预算执行中不得虚假列支;对违反规定的责任人要进行问责和处分。

　　北京大学法学院教授、中国财税法学会会长刘剑文对21世纪经济报道记者表示，新一届政府上台后出台的系列党规政纪，取得了很好的效果，要想使这种效果持续下去，有必要写入预算法中。

　　人大权力有所增强

　　在法学界人士看来，预算法三审稿的一大进步，在于对预算法宗旨的修改。

　　二审稿的立法宗旨，与现行预算法一致，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法”。

　　三审稿将“规范政府收支行为”、“奖励健全全面规范、公开透明的预算制度”写入立法目的。

　　中国政法大学财税法研究中心主任施正文对21世纪经济报道记者表示，财税收支确实有国家宏观调控的功能，但此前过分强调这方面职能;预算法最根本的是要规范政府收支行为，尤其随着政府掌握的资源非常大，财政收支的规范非常必要。

　　刘剑文指出，规范政府行为，增强人大的监督作用，在三审稿中得到很好体现。如并不是政府部门单方决策就能发行地方债，必须要经人大审批通过。三审稿要求，地方政府的债务规模需由国务院报全国人大或常委会批准;地方政府举借的债务，需列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准。

　　再如报经人大审批的预算草案要求进一步细化。财政支出两本账本，一本是按保障功能分类的账本，一本是按经济性质分类的账本——都要求编制到最细的层面。三审稿还要求，一般性转移支付应当按照国务院规定的标准和计算方法编制，专项转移支付应当分地区、分项目编制。

　　争议仍多

　　在上个月，人大常委会分组审议预算法时，全国人大常委会委员尹中卿直言，现在对预算草案的审查和批准，一个字都不能动，所有的发言等于白说，应该要赋予人大修改和调整预算的权力。现在的表决是一揽子表决，预算如果没有被批准通过，该如何处理——这方面也没有规定。

　　尹中卿还指出，预算法修正案在如何推进公民有序参与，特别是在预算公开、透明方面，应当进一步进行研究补充。

　　有关央行究竟是“代理”还是“经理”国库，也争论了多时。现行预算法规定的是“央行经理国库”，在二审稿中改为“央行代理国库”。

　　委员史莲喜直陈，“谁来管理国库现金，现在争议很大。我了解，这里有管理机制问题，也有利益问题”。