城镇化需要全面的改革战略

　　国务院发展研究中心和世界银行联合课题组

　　一揽子改革方案

　　中国领导人倡导建立一个新的城镇化模式，这种新的模式能支持相对较高且更有效的增长，能使城镇化的好处比过去得到更广泛的分享，能具有环境可持续性，同时能保障中国的粮食安全。

　　实现这种新的城镇化模式，需要围绕土地、户籍、财政系统和地方政府的激励机制这四个优先领域，制定出一个全面的改革方案，并得到社会政策和服务提供、城市规划和环境管理改革的支持。在所有这些领域中，中国已经取得了长足的进步，并在地方一级进行许多可加以推广的试点。

　　土地政策决定了城市的密度和空间效率，进而又提升了环境可持续性和宜居性。要更有效地利用土地，需要加强农民的产权，提高征地补偿，建立将农村土地转化为城市用地的新机制，通过更好的规划和区划，更灵活地使用现有的城市土地，以及由市场价格来引导城市土地的配置。

　　要更好地利用劳动力，需要进行户籍改革，消除劳动力流动的障碍。要使人们流向生产率最高的而不是公共服务较好的地区，就应该让他们觉得无论在哪儿都能获得类似的公共服务，同时保留他们所积累获得社会保障的权利。为了实现这一目标，当前的户籍制度要演变成居住证制度，逐渐统一享有公共服务的规则。随着时间的推移，城市和农村地区都至少能为任何居民提供最低标准的公共服务，不论他们的原籍在哪里。

　　财政制度应该进行改革，以适应土地和户籍制度将要出现的变化。在最近十年，土地一直是政府收入的巨大来源。更有效率的城镇化进程将需要政府集中力量更好地管理现有的城市土地，而不是征收新的城市土地。可以预计，城乡土地用途转换所得的收入将会减少。与此同时，由于地方政府要为流动人口提供公共服务，因而城市财政的支出需求将会增加。因此，财政改革必须在纪律约束下，提供资源来支持城市更加有效的增长。

　　强化地方的税收基础和使地方政府举债更加规范且受到更加严格的监管，是非常重要的。随着时间的推移，政府间财政体系要能确保城乡各级政府都可以提供中央政府所要求的、国家能负担得起的最低标准的服务。地方政府的举债如果得到适当的监管和监测，应该能更好地使资本项目的支付与基础设施资产的使用寿命相匹配。应减少使用地方投资公司等非正式融资渠道。

　　土地、户籍和财政改革要以地方政府决策者激励机制的转变为支撑。中国政府根据国家的发展目标对地方官员进行绩效考核，考核内容已经包含了卫生、文化、教育和环境等生活质量指标，以及计划生育和社会稳定等重要的政治目标，但考核的重点一直是更容易衡量的GDP增长。调整这些评价标准，使之与新型城镇化的社会和环境目标更加匹配，对新模式的成功是非常必要的。此外，如果中国的民众更多地参与到城镇化进程中，将强化对地方政府的问责，确保各项政策更好地适应地方的需求，最大限度地缓解社会矛盾。

　　改革的主要好处将是经济增长质量的提高。本报告所建议的改革措施，尤其是土地改革、户籍改革、财政体系改革以及改变地方政府吸引投资的激励机制，将使得土地、资本和劳动力的配置更加以市场为基础。这将进而改变经济活动在中国各个城市之间的分布。加速工业活动向土地和劳动力价格更低的二线城市转移，将强化这些城市的经济基础，有利于带动中小城市的发展。同时，这种工业活动转移也将减轻大城市的人口流入压力，大城市可以在高价值服务和创新方面越来越专业，吸纳更加高技能的劳动力而不是低技能的工业劳动力。

　　土地制度改革将提高城乡土地使用效率，增加农村居民从土地用途转换中获得的补偿，从而优化收入和财富分配结构。土地制度改革也有可能形成密度更高的城市，降低城市能源消耗强度，减少汽车使用，增强环境可持续性。集约型城镇化所节约的土地可以为环境及农业生产留下更多的土地空间。

　　户籍制度改革及公共服务配套改革将增强劳动力的流动性，提高他们的生产率和工资水平。这与土地制度改革一道，将加速农业现代化，增加农民收入，缩小城乡收入差距。在全国范围内提供均等化的公共服务，将为全体国民创造更加公平的机会。让流动人口获得更好的住房金融服务，使其能在城市中置产并获得资产性收益，不断缩小财富差距。

　　财政体制改革将产生更多的收入，为全国最低水平的公共服务包提供资金，降低对土地融资的依赖，防范地方政府不受约束的举债行为所带来的金融风险。财政和金融改革还将进一步规范地方政府圈占土地的行为，从而避免出现更多空城和闲置的产业园区等粗放式的开发现象。

　　2030年中国新型城镇化的愿景

　　中国下一阶段城镇化的初始条件和30年前相比有很大的不同。中国现在是一个上中等收入国家，是世界上最大的制造国和出口国，正处于发展的转型阶段，对增长而言，资源的有效利用将比简单地调动资源更为重要。现在中国的城市规模远远大于30年前，中国最大的城市可以和世界上的大城市群，如纽约、东京、首尔和伦敦相媲美。由于过去20年里进行的大规模的基础设施投资以及以2001年加入WTO为标志的长时期开放，使得现在中国的城市与世界其他地区以及国内其他城市的联系更加紧密。这为实现高效的城镇化奠定了坚实的基础，使集聚效应和专业化可以促进生产率的提高和经济增长。

　　由于推行这种新的城镇化模式，中国的城市将面貌一新。中国将继续快速的城镇化，在改革的情景下，城镇化率到2030年接近70％，使中国的城镇化率与基于其收入水平作出的预期相一致。这意味着中国城镇化的速度在未来20年将放缓，即使在实施改革后，因为农民工家庭纷纷在城市地区团聚，城市人口可能会经历一个初始的高涨。此外，未来20年居民收入的增长很可能会放缓（见表），但在改革情景下，居民收入水平会更高，而且更加平衡。改革情景下经济增长加速的主要驱动力，将是城乡和城城之间更高的人口流动率，以及更高效的城市所带来的生产率提升。

　　随着中国劳动力市场的吃紧，消费的增长很可能快于投资，原因在于随着工资的增长超过了生产率的增长，国民经济中的劳动者份额会上升。这种日益增长的需求包括来自不断扩大的中等收入阶层的消费需求，中等收入阶层是人均日薪为10—100美元的群体。农村劳动力的短缺，将推动土地集中和新生产技术的迅速传播，提高劳动生产率，使得农村地区的工资比城市地区上涨更快，缩小城乡收入差距。随着收入水平的提高，到2030年服务业将占GDP一半以上，超越制造业，成为经济增长的主要动力。城市地区将为日益多样化的服务供给提供需求空间，对服务的需求增加以及相对价格上升 （服务业生产率的提高可能会落后于制造业），经济中服务业的份额将增加。

　　在改革的情景下，到2030年中国的城市面貌将更加多样化，原因在于城镇化进程将不会是整齐划一的，而且会反映出各个城市的比较优势。在中国最发达的城市，服务业（而非工业）将在经济增长中发挥更大的作用，因为城市是更加成熟、附加值更高的服务业发展沃土。城市群中，北京、上海、广州等大城市近年来增长迅速，成为通往国际市场的门户，而且这种趋势还可能通过改革进一步增强。这些聚集效应将带来城市的多样性，鼓励人们在大学和商业区中相互学习，并把人们同世界其他地区连接起来。

　　城市群尤其是在沿海地区城市群中的二级城市，将越来越多地吸引土地密集型制造业，并给生产商带来专业化效益，而且由于邻近具有大型市场和通往国际市场的大城市，交通成本也因此较低。中国内陆的大城市目前大部分都处在主要发展集群以外，但它们拥有可作为经济发展基础的人力资本和便利设施。更加便利的国际市场通道和更低的货物运输成本，有助于这些城市与沿海城市竞争。内陆中小城市和乡镇将通过完善交通和教育基础设施，发挥企业和农场的规模经济，它们应将重点放在提供公共服务和为人们创造外出的机会上。

　　这种新的城市面貌会呈现出何种具体形态是无法准确预测的，但如果国际经验具有一定启发意义的话，那么中国的沿海大城市人口增速将快于中国城市的平均水平，而小城市的人口比例有可能会下降。主要城市群中任何规模的城市都会变得繁荣，与这些城市群紧密联系的地区也将分享繁荣。根据国际经验以及中国自己过去的经验可知，公共政策如果与由个人和企业的自主选择来推动城市增长的规律背道而驰，则必将失败，即便这些政策得以推行，也是以牺牲效率和收入增长为代价的。

　　中国有能力实现新型城镇化

　　中国有能力实现更有效、包容和可持续的城镇化。本研究进行的模拟分析表明，城镇化总成本占GDP的比重会逐步下降。在2013—2030年间，所有城市公共服务、基础设施和保障性住房的年均成本约占GDP的6．1％。由于农业转移人口的融入和政府大规模的保障性住房计划，初期（2013—2017年）城镇化成本一度会达到占GDP7．3％的峰值。根据过去的经验，近3／4的成本由政府通过基础设施开发公司和融资平台公司支付。根据模型的模拟分析，政府能承担得起这些成本，因为来自不动产税的额外收入以及其他收入来源总体上足以覆盖这些成本，而且不增加政府债务占GDP的比重。这些模拟分析假设，给农业转移人口按城市标准提供基础设施和社会服务的成本是新增的，也就是说，农业转移人口所在农村地区的同类支出占GDP的比重不会下降。

　　在改革的情景下，城市密度更高，对基础设施投资需求更少，尤其是在道路方面。对城市的住宅和现有城市土地增值征收不动产税，以及对存量土地的资产经营，完全可以弥补土地用途转换减少的收入。对财政体制进行重大改革，改变地方政府的激励机制，调整地方税收基础和政府间财政体制，并规范地方政府举债行为。改革情景假设，在土地政策和地方政府举债方面进行改革，并保留一部分土地收入和地方举债。如果完全没有土地收入和地方举债，那么财政空间不足以覆盖城镇化的支出。

　　（标题为编者所加，本项研究由中国财政部、国务院发展研究中心与世界银行共同组织实施。本课题的总负责人为国务院发展研究中心主任李伟和世界银行常务副行长SriMulyaniIndrawati，执行负责人为国务院发展研究中心副主任刘世锦、韩俊，世界银行中蒙局局长KlausRohland和东亚和太平洋地区首席经济学家 BertHofman。）