养老用地可有条件抵押 集体土地融资有待明确

    通过划拨取得的养老用地，可以抵押贷款吗？国土部的最新意见明确，这取决于地方政府是否支持，并不是没有协商的余地。
    4月22日，国土资源部公开发布了一份《关于养老服务设施用地意见》（以下称“意见”）的文件，首次明确了养老服务设施用地的范围、类别以及土地供应方式，养老服务设施用地已经成为了养老产业用地的最新定位。由于可以用租赁和出让等有偿方式供应，这为下一步设定抵押权、进行抵押贷款开了口子。
    与房地产业不同的是，作为公益性用地的养老产业用地并没有抵押权，这意味着启动养老项目的资金需要全部自筹。
    根据此前政策，《划拨用地目录》中规定，老年人社会福利设施用地被归为非营利性社会福利设施用地，通过划拨方式取得。而不具备产权的划拨用地使得开发企业无法获得贷款。根据《土地管理法》，建设在工业用地或是作为公共建筑的房地产项目依法并不能取得预售许可证和办理房屋产权证，同样，也无法进行抵押贷款。
    此次国土部出台的《意见》则为抵押权的突破提供了更明确的方向，“出让或租赁建设用地使用权可以设定抵押权，但以划拨方式取得的建设用地使用权应补缴相应款项后方可优先受偿”。在抵押权的设定方面，企业和政府有了可以协商的空间。
    “全国很难有一个统一的政策，但是这意味企业和政府可以自主协商了，抵押权如何设定与当地政府对养老产业的扶持力度有关。”中国公益研究院养老研究中心主任高云霞告诉经济观察报。
    突破
    尽管此前养老产业的概念在市场上流传已久，国内的房地产企业以及金融中介机构纷纷涉足这一领域。但我国养老产业存在投资额大、资金回收期长、盈利考验等风险，产业发展一直处在初期阶段未能有所突破。尚不成熟的市场环境容易催生不规范的养老服务项目，打着发展养老产业旗号低价拿地，通过擅自改变土地用途、容积率等方式进行房地产开发的情况时有发生，而真正想要投身于养老产业的企业却面临着无地可用的窘境。
    “土地问题是当前我国养老服务产业发展的瓶颈，体现在用地指标短缺、属性不明确，配套优惠政策不完善等多个方面”，中国公益研究院养老研究中心在一份名为《关于规范我国养老产业用地发展的专项建议》中提到。
    为吸引更多社会资金投入，盘活市场，扶持养老产业成为中国经济新的增长点。作为方向性的部委文件，《意见》界定了养老服务设施用地范围、用途、年期，以及供地方式，并明确规定养老服务设施用地应当纳入国有建设用地供应计划。
    《意见》中提到，经养老主管部门认定的非营利性养老服务机构，其养老服务设施用地可采取划拨方式供地；营利性养老服务设施用地，应当以租赁、出让等有偿方式供应，原则上以租赁方式为主。土地出让（租赁）计划公布后，将在不设置竞买人限制条件的情况下以招拍挂方式供地。
    事实上，在《意见》出台之前，部分发达城市已经有所创新，率先放开融资，用地方性政策鼓励民间资本的参与。今年3月，浙江省温州市泊岙老人公寓有限公司获得中国光大银行土地抵押贷款 3000　万元，这是温州市社会事业公益性设施获得的首笔抵押贷款。尽管根据法律规定“公益性设施不得抵押”，但作为金融综合改革实验区的温州推出了地方性政策为此次抵押贷款提供政策依据。建立在金融改革基础之上的金融支持使养老企业暂时解决了融资难的问题。
    去年9月份国务院出台《关于加快发展养老服务业的若干意见》后，各地政府已经开始陆续出台了一系列政策。目前已有包括甘肃、广东、浙江、四川在内的10　个省份出台相关政策，从财政、供地、税收等方面对养老服务业加以扶持。
    全国首次面向社会资本开放的养老设施用地出让已经在深圳落地。4月10日，备受关注的深圳首次挂牌出让的两块养老设施用地，以4.8倍的溢价率分别由前海人寿保险股份有限公司和深圳市融通信投资有限公司拍得。两块地均属于社会福利用地，改变了以往社会福利用地只能由政府投资开发，而民间投资的养老服务项目只能租赁场所经营的局面，让企业可以从拍地开始参与养老服务设施的开发和运营。
    遗憾
    此次《意见》的出台是对国务院文件《关于加快发展养老服务业的若干意见》的首次回应。
    为应对社会老龄化危机，扶持养老服务业成为新的经济增长点，国务院文件《关于加快发展养老服务业的若干意见》中为扶持产业发展提供保障，要求国土部门出台相关土地供应的倾斜政策以吸引更多的社会资金投入养老产业。
    然而，业内最为关注的利用集体建设用地兴办养老服务设施的内容，《意见》中涉及不多。其中提到，“对于民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构，可以依法使用农民集体所有的土地”。
    具备敏锐市场触觉的投资企业希望避开地价昂贵的城市，寻求环境更好，投资回报率更高的城郊或者农村。探索在集体建设用地上开发养老项目成为业内更为关注的焦点。
    在北上广这类人口压力大、养老服务设施需求旺盛的一线城市内，往往难以腾出卫生慈善用地，企业也更愿意选择低价较为低廉的城郊。
    “在北京，比如房山、昌平、顺义这些地方很多集体用地，很多项目已经在做了，或者是以卖使用权的方式解决的是老年人居住的问题。”高云霞在做调研工作时接触到来自政府部门的咨询，都会遇到政府、投资方以及当地村民之间的关系和权益怎么摆的问题，还有对于已经启动的项目如何规范、监管的问题。
    “在集体建设用地上建设养老设施和养老产品以满足城乡老龄人对养老产品的需要这方面做一些有益的探索，在探索的过程当中我们应当为企业以及地方政府做研究，集体土地如何作为养老地产进行开发和使用？城市土地可以融资，集体土地能不能有融资的功能？”中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平在4月18日的“2014清华同衡养老产业与养老地产高端论坛”上提到。
    《意见》在涉及利用集体建设用地兴办养老服务设施方面，仅提到“依法使用”，并未给出更为明确的指导。十八届三中全会中提出要建立城乡统一的建设用地市场，然而，集体经营性建设用地的流转仍在试点中，《土地管理法》等相关现有法律并未做出修改。
    真正实现集体建设用地流转还需更为完善的顶层设计。“对于集体用地的规范还有待细化，对农民权益如何保护，政府的权益和民营企业的权益如何划分等问题的解释有所不足。”高云霞说。
    “养老产业的空间实际上是在集体建设用地上，农村土地成本低，如果集体土地融资问题能解决，行业未来在广阔的乡村区域或者城郊区域会更有发展。”叶剑平说。