中央“三公”经费详解未来需改革会计准则 编制财务报告

　　“三公”经费公开改革和政府会计息息相关。专家认为，建立权责发生制的政府财务报告， 才能更好地反映政府的运行成本和费用。

　　“三公”经费公开进入第四年，中央本级“三公”经费与中央部门“三公”经费再次同步亮相。

　　4月18日，财政部在其官网上公布2014年中央“三公”经费的预算安排情况。数据显示，中央本级2014年“三公”经费财政拨款预算数为71.51亿，相比2013年预算数减少8.18亿，同比下降10.26%，延续了近年来“三公”经费持续下降的趋势。

　　在中央“三公”经费四年的公开过程中，公开时间由原来的7月提前到4月，各部委的部门预算公开也逐步细化。“这是一个进步。”中央财经大学财经研究院院长王雍君对21世纪经济报道记者表示。

　　但是“三公经费”的预算情况公开仍有待加强。中南财经政法大学政府会计研究所所长张琦对21世纪经济报道记者表示，“政府会计准则没有系统反映政府的运行成本之前，披露三公经费只是一个尝试。”

　　张琦认为，“三公”经费公开改革和政府会计准则息息相关。只有建立权责发生制的政府财务报告，才能更好地反映政府的运行成本和费用。

　　中央本级“三公”经费持续下降

　　“三公”经费公开始于2011年。当年7月1日，时任财政部长的谢旭人在十一届人大会常务会议第二十一次会议上做2010年中央决算报告时披露，2010年中央行政单位 “三公”经费支出，合计94.7亿元。这是中央“三公”经费首次亮相。

　　四年来，“三公”经费的预算数和执行数持续下降，而且执行数要低于预算数，其中2012年是个特例。

　　2012执行数为80.95亿，略高于预算数1.11亿。财政部预算司解释称主要是因国家邮政局新设省级以下邮政监管机构等特殊事项，经国务院批准，增加了一部分“三公”经费财政拨款预算。而在次年6月的人大会上，这一数据调整为74.25亿，有所减少。

　　财政部预算司的数据显示，2014年中央本级 “三公”经费财政拨款预算数为71.51亿，相比2013年预算数减少8.18亿，相比2013年执行数减少0.03亿。其中，2014年预算数降幅为10.26%，高于2013年的降幅。

　　自2011年，各部委在当年7月的部门决算报告中相继公开上年“三公”经费的决算情况和当年的预算情况。2012年也是如此。两年的决算报告中，各部门公布上年“三公”经费的决算情况时大都含有新购车辆数目、出国项目组数及人次等情况。各部门详尽程度不一，其中尤以财政部和审计署公布的最为详细。

　　时至2013年，各部门则在部门预算中公布“三公”经费的情况，时间提前到当年4月18日。今年4月18日，各部门在公开部门预算的同时，也一并公开了“三公”经费预算情况。

　　按照有关规定，全国人代大审查批准2014年中央财政预算后，财政部应在20日内批复中央部门预算，中央部门应在收到批复的部门预算后20个工作日内予以公开。

　　今年“两会”于3月12日审议预算报告，法理上部门预算最迟的公布时间为4月20日。今年各部门公布预算的时间恰在规定时间之内。

　　中央财经大学财经研究院院长王雍君对21世纪经济报道记者表示：“财政透明度有一个基本要求：信息要及时。‘三公’经费公开时间提前，是一个进步。”

　　“三公”预算需进一步细化

　　据21世纪经济报道记者了解，我国的财政支出预算科目一般分为“类”、“款”、“项”、“目”四个级别，其中，“款”级是一级预算科目，“项”级是二级预算科目，公开越往后则越细致。

　　从各部门公开数据来看，部门预算收支项目更加细化。在此前存在“项”级科目的支出中，有更多的“项”级科目公布；在没有项级科目的支出中，亦出现了“项”级科目。

　　以财政部为例，该部2013年支出预算表中，一般公共事务（类）下设财政事务（款），后再无具体“项”级科目公布。而2014年支出预算表中则披露了九个“项”级科目的预算支出情况。

　　但是，“三公”经费预算公开情况则没有达到要求。

　　今年3月17日，国办发文要求，要加大“三公”经费公开力度，所有财政拨款安排的“三公”经费都要详细公开，细化说明因公出国（境）团组数及人数，公务用车购置数及保有量，国内公务接待的有关情况，以及“三公”经费增减变化原因等信息。

　　从各部委公开的情况来看，今年各部委“三公”经费的预算情况只简略包含因公出国费、公务用车购置费及运行费、公务接待费等各项数据总额及增减变动情况。

　　“三公”经费有所减少的部门原因大同小异，理由大多为“贯彻落实中央有关厉行节约的要求，采取了相应的措施严格控制和压缩‘三公’经费支出。”但是，对于出国（境）组团人数及人次等详细信息则未在“三公”经费预算情况中列示。

　　“‘三公’经费公开不止是公开金额，按照透明度要求，金额是可核实的。”王雍君说，“可核实的意思是公布的金额至少要分解出数量和价格。数量和单价不公开，信息就要打折扣。”

　　而在此前几年的部门决算中，上述信息是可以明确查到的。

　　以审计署为例，该部门在公布2010年“三公”经费时披露因公出国费用时详列部级、司局级、处级出国的团组及人次和相关活动，在公布公务用车时公布购置车辆的型号和详细价格并公布每辆车运行费用[2010年，年更新购置轿车2辆（每辆25万元）、小型客车1辆（每辆27万元）、越野车1辆（每辆38万元）；当年保有车辆206辆，平均每辆车运行维护费5.41万元]。

　　为何在决算中可以详细公布，而预算则不能？对此，王雍君分析称：“可能原因是实际执行成果和预算偏差不好控制。公布预算详细情况可能在公布决算时相差很大，决算时很难解释。”

　　“三公”经费总额不具可比性

　　在各部委公布的“三公经费”中，一般分列因公出国（境）、公务接待费及公车购置及运行费，三项加总即为部委的“三公”经费总额。至于各项数据怎么得出，外界不得而知。

　　因此，媒体及公众在对“三公”经费解读时，经常围绕公布时间及总额展开。当各部委在同一时间公布“三公”经费时，数额对比成为了仅有的解读点。

　　从各部委公布的“三公”经费的数额来看，国税总局名列第一。数据显示，2014年国税总局“三公”经费的预算数是17.74亿，占到了中央本级的四分之一。这家拥有52万职工的部门因负责税收稽查已经多年名列中央部委“三公”经费排行榜榜首。

　　中南财经政府大学政府会计研究所所长、教授张琦认为，各部委的数据不具可比性。“‘三公’经费并不是成本信息，只是支出。但是支出在会计上有可能形成成本费用，也可能形成资产，也可能是损失。”他说。

　　以公车开支为例，一个单位花费1000万，一个单位耗费800万，假如前者用于买车，后者则用于油耗或者罚款。显然这两者不具有可比性。

　　“中央‘三公’经费改革很大胆地在往前推，做得不错，但是问题是我们国家会计准则没有跟上。”张琦对21世纪经济报道记者说，“会计准则没有把‘三公’经费的信息准确地反映出来，导致公众和媒体对三公经费的关注达不到应有的效果。”

　　张琦认为，“‘三公’经费”中的费用支出只是政府运行的成本费用之一，政府的办公经费也需要披露。在目前的预算会计制度下，这一数据无法反映。“政府会计改革没有科学系统地反映政府的运行成本之前，披露‘三公’经费只是一个尝试。”张琦说。

　　在张琦看来，如果建立权责发生制的政府财务报告，就会有政府收入费用总表和成本费用明细表。“那时，不仅仅只是‘三公’经费，政府运行的其他成本费用都可以查到。”张琦说。

　　据本报记者了解，目前按照十八届三中全会“建立权责发生制”政府综合财务报告的要求，省本级政府及部分市县已经试编收入费用表。待其成熟并公布后，政府的费用会更加明晰。（编辑 衣鹏 谭翊飞 申剑丽）

　　本报记者 杨志锦 北京报道