一部规划里的城市与中国

　　这是一个攸关中国城市命运的重大规划。在中国经济换挡期，城市如何发展，政府怎样运作，都要从这一规划中获得明确的方向感。同时，这也是一个与我们每个人的利益密切相关的规划，亮点不少，缺憾多多，需要深度解读、认真评估。

　　—对《国家新型城镇化规划》的十四条评估

　　文|陈功 安邦咨询首席研究员

　　《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》在千呼万唤之下终于推出了。这是一个重要的、攸关中国未来城市命运的重大规划，值得大家关注。如果回想一下我们就可发现，地方政府、市场、开发商和相关媒体都非常关心新型城镇化规划的推出。关键在于这个规划与大家的利益密切相关。中国的经济增长正处于一个关键的转折期，在这样的转折时刻，城市的未来发展，城市的未来建设，怎样定位、怎样运作，都要从国家新型城镇化规划中获得明确的方向感。

　　不久以前曾经传出国家新型城镇化规划的几个早期不同版本，大家可以看到，每一个版本的推出，都导致舆论大噪，专家学者纷纷发言，媒体高热度炒作。过去那个所谓“两万村镇为建设重点”的“城镇化规划”被披露之后，立刻就有几十个地方政府纷纷上报各自的城镇规划方案，以便争取投资，动作非常之快，投资规模都相当惊人。

　　这表明，城镇化规划(下称规划)牵一发、动全身，是那种上面一动，下面都会紧跟的重大的方向性规划。大家都期待这个规划对自己有利。开发商有自己的期待，他们当然期待这个市场蓬勃发展，房地产价格继续上涨。地方政府也有自己明确的期待，它们期待的是土地经济能够持续下去，因为土地经济如果出现某种改变的话，那么地方财政就有可能出现大问题，就意味着它们的财政收入可能出问题。这种高度依赖土地经济的地方财政模式在中国是一种普遍现象。

　　中国的学界也是与此紧密相关的，因为大学和研究机构的很多项目来源是地方政府，它们也有赖于地方经济的活力，城市化有进展，才有项目可做，才有人愿意拿钱出来让它们做这种项目。还有就是媒体，这个圈层也与此紧密相关，失去一个大家所关注的主题，对它们来说绝对不是一个好事情。

　　国际市场、国外媒体也非常关注中国国家新型城镇化规划。一旦中国经济增速下降，城市化不能持续下去，将对世界经济产生重大的影响。

　　下面是我个人对国家新型城镇化规划做出的评估、分析和解读。

　　第一，国家新型城镇化规划的时间周期非常值得注意

　　国家新型城镇化规划的时段是从2014年到2020年。以6年为一个规划时段，这是非常特别的。它比国家总体规划的时段要短，一般国家总体规划时段要超过6年，如10年、20年等等。6年这样一个时段，有一些意味深长，这意味着规划制定过程中所讨论、所争论的一些问题，可能并未达成共识，并没有得到妥善的解决。或者说政策的决策者还没有那样自信，认为这样的一个国家新型城镇化规划可以被执行更长的时间，可以作为一个有法律地位的、在长时期内有效的、方向明晰的一个国家战略去执行和落实。

　　我认为，这种自信的缺乏，表明这个国家新型城镇化规划的某种临时性质，这是让人质疑的第一个地方。一项政策的决定者如果对政策本身缺乏自信的话，那么就会严重影响决策的执行力度，很多问题的设计、落地，可能需要很长的执行周期。而在落地之前，这个国家新型城镇化规划就可能已经出现了若干调整，甚至也不排除被放弃的可能。

　　这是我们需要看到、需要评估的第一个问题，是由规划时段而引起的一个推测。

　　实际上，我在细细研究了国家新型城镇化规划之后，感觉在内容上还存在着一些缺陷，方向、概念上存在一些明显的矛盾。由此，我个人认为这个规划的真正落地和执行，很可能是部分到位，部分不到位;部分得到突出，部分甚至就无声无息了。整体看，甚至有到不了五六年时间的危险。它确实不是一个令人有着长期期待的、具有显著系统性思想的规划。这对于我们讨论、理解整个国家新型城镇化规划，认识规划的精神和方向，非常重要。

　　第二，“智慧城市”意味着花大钱的城镇化

　　有一些时髦的观点第一次被引入这个规划当中，比如说智慧城市。智慧城市现在是媒体高度关注的一个方向，也是包括IBM公司在内的具有时尚科技风格的商业机构、公司所关心的问题。智慧城市、大数据这些方面的建设，为人们提供了很多的想象，使人们产生了很高的期待。问题是，在这些期待和想象背后，有一个经常被人们忽视的问题，就是大投资。这类时髦概念的水位越高，被拔高的程度越大，意味着规划实施的投资量也越高、越大。我有一个担心，这将会是一份非常昂贵的规划，但不一定会产生很高的效益回报。做城市研究的人都了解，智慧城市也好，大数据也罢，它与城市的关系并不是非常明确的，并没有清晰可见的轮廓，要说是科技梦想，可能更现实一些，为此投入大量资金和资本，显然存在冒险性，这是我说这是一份昂贵的规划的原因。

　　实际上，我们对“智慧城市”的理解存在很大的出入。如果我们从真正意义上的“智慧城市”，或者从原始的“智慧城市”概念出发去理解城市的建设和城市的投资，我们将会在很高水平上得出“智慧城市”的一些结论，那会是一个花大钱的事情，城市建设的投资和城市运营的回报都有疑问。但如果我们仅从城市的信息化水平去看所谓“智慧城市”的提法，那么就会得出另外的结论了。因为城市的信息化建设已经是一个世界流行的普通概念了，涉及到宽带、电话、电信系统、交换机数量、电话拥有量等诸如此类的建设，这些早已被纳入城市基础设施建设的范畴内，并非是很新的概念。

　　究竟从何种意义上去理解“智慧城市”，我们在规划中还没有看到非常明确的阐述。从感觉上来讲，“智慧城市”这个概念在规划中依然是跨界的。一方面涉及到很多的城市基础设施建设，比如说信息化工程，另外一方面又提出了很高的目标，比如说公共服务，比如说产业发展的现代化，以及社会治理方面与“智慧城市”相关的一些提法。这些提法的目标是相当高的，相当于原始意义上的智慧城市建设。如何寻求两者之间的平衡关系，从而清晰地为城市信息化建设和基础设施建设定位，关系到地方政府采取怎样的对应性建设措施，以确保这些概念的落地。这是一个涉及到巨量投资的重大问题，并非仅是概念争议。

　　第三，城镇化与现代化的关系问题

　　接下来讲的这个问题，与城市化的发展阶段有密切关系。一般来说城市化是社会现代化的一个发展阶段。第一个阶段是农业社会，第二个阶段涉及到农民进城的问题，也就是大家所熟悉的城镇化的过程，第三个阶段就是向知识化发展的过程。社会不同的发展阶段，可以清晰地告诉城市居民、城市的建设者，未来应该是一个怎样的发展方向。就目前来看，这份规划的重点还是放在城镇化本身，并没有在现代化的路径上去展示城镇化发展的价值和必要性。这样一来，就会存在一些明显的问题，也与城市的发展效率有很大关系。因为如果你知道未来的发展方向是知识经济，城市会从城市化阶段最终过渡到知识社会这样的阶段，那么有些项目的取舍就有明显的改变。在规划中虽然提到了“城镇化是现代化的必由之路”，但也仅此而已。在这种就城市化而论城市化的情况下，很有可能把大家的视野局限到比较小的框架里，它未来的建设成效就会出现某种折扣。

　　在这份规划中，有大量的笔墨涉及到内需问题。不过就所要表达的核心内容来看，还是城镇化是推动经济增长的手段，只是更加委婉而已。比如表达为：内需是我国经济发展的动力，扩大内需的最大潜力在于城镇化。在这种逻辑前提下，城镇化还是被强调成了刺激和推动经济增长的手段，只不过强调的词是“内需”。从这个角度来看，此规划虽然在城镇化推动经济增长方面着墨并不多，但这种被广遭质疑的观点的影响力依旧在这份规划中有所表现，而且在相当程度上被加以强调。

　　这种情况的出现可能反映了一些现实问题，也就是现有的结构性缺陷。比如说土地经济、土地财政、房地产对经济增长的支撑性作用是很现实的。在这种情况下，在不能发生明显改变的情况下，做出这样的强调和表述是可以被理解的。

　　第四，对城镇化快速发展区间的表述存在问题

　　这样“可理解的问题”还有不少，有一些技术性的表达，也表现出经济学家的意见在这份规划中具有莫名其妙的支配性影响。比如下面这句，“我国城镇化率处于30%～70%的快速发展区间”，这样的规划阐述就有一些问题。它的另一个结论也有问题，如果在这个阶段沿用粗放的方式搞城镇化，那么就有可能落入“中等收入陷阱”。“中等收入陷阱”是经济学的一个典型概念，这种表述本身一方面表现了经济学家对城市化有很强的影响力，另外一方面又表现的不很专业。因为在城市研究领域当中，要表达同样的意思并非是“中等收入陷阱”，所谓“中等收入陷阱”对于城市而言，显得过于简单了。比如环境恶化、产业升级缓慢、社会矛盾增多，战略规划的语言表现应该是“50%城市化率的风险警戒线”。“中等收入陷阱”所概括的问题并不全面，并未涉及到社会发展的方方面面。此外，城镇化率正处于30%～70%的快速发展区间，这个数据的提法也存在很大的可讨论余地。这个范围太大了，如果稍理性的去表述这个问题的话，我认为30%～50%的城市化率是快速发展区间，50%～70%这样的城市化率，就已经处于一种调节状态下的发展区间，它已经不是快速发展区间了。当然对此可能不同的学者都会有各自的判断。对于我个人来说，我是不相信到了60%以后的城市化率还可以用很高的速度推进，用政策来“变戏法”也许是可能的，真正的城市化是不太可能的。我过去反复讲过，真正的城市化，要三代人才能实现。

　　城市化率在过了50%以后，问题很多，会集中体现。一个社会在一段时间高速增长之后，一定需要调整和修整，从显性的外部增长，转向“内增长”，如发达国家那样，城市化率达到一定水平之后，很少出现5%以上的增长速度。规划中预估的高速发展区间，显然会对未来人们的投资和地方政府各种各样的规划产生重大的影响。过于乐观的表述所影响的资本规模一定是相当惊人的。如果过于乐观的看待这个问题，有可能产生的一个严重后果，就是导致地方政府各种规划的修改和修订同样也是超级乐观的。“乐观”支持了“乐观”，导致一种盲目的结果，导致城市化率的“大跃进”，追求表面的数字好看。实际做不到呢?或是老百姓不服气呢?结果不理想怎么办呢?当然只好还是不停的修正规划，继续改来改去的。如果我是地方政府官员，我会采取相对保守的态度，理性看待这个区间。

　　第五，指导思想方面的重要提法有重大突破

　　值得注意的是，这份国家级的规划在指导思想方面有一些明确的提法：第一，以人的城镇化为核心;第二，以城市群为主体形态;第三，以综合承载能力为支撑;第四，以体制创新为保障。我认为这四个方面的提法是有创新意义的，与以往相比是一种理论上的重大突破。规划中最精华的部分，就体现在这四个概念之上。

　　比如“以综合承载能力作为支撑”。过去地方政府对城市综合承载能力也是关注的，但重视程度明显不够，过高评估综合承载力是普遍的现象。比如很多城市提出要建3000万人口的城市，有的甚至提出要建4000万人口的超级城市，这就表现出了对城市综合承载力判断上的严重偏差。有趣的是，这种规划也是经过专家审核的，有的甚至就是出自中规院专家之手。现在这份国家级规划显然是用比较理性、比较客观的态度去看待这些问题，这让我们对未来的发展增添了若干信心。

　　“体制创新为保障”也是令人赞赏的一个提法。这等于承认了以往城市管理体制、城市运营体制、城市发展体制、城市开发体制还是存在种种问题和明显缺陷的。今后的关键，就在于落实。在落实这个环节上实际并不令人乐观，因为已经习惯于一种发展模式的官员队伍和社会群体，让他们转向另外一个轨道，转向体制创新，转向环境保护，转向以人为本，不仅仅是视野和观念上的调整，还涉及到社会重大利益的重组，要做更多、更艰苦的工作，很不容易。这个指导思想能否落地，能否得到顺利的实现，还有待观察。

　　这一规划针对制度安排也做了一些强调，这也是规划的重要亮点。其中值得大家关注的是“分类指导”，这就开了一个口子，允许地方政府“因地制宜”。这样的表述和这些内容，放在指导思想的环节，就意味着一种战略上的改变。过去宏观调控也好，市场调控也好，基本上都是采用“一刀切”的方式，受到大家的批判。这种表面上有助于行政效率发挥的方式和手段，毫无疑问会出现顾此失彼的状况，并未考虑到地方的发展实情以及发展阶段的问题，所以一定会造成效率的损失，造成发展的障碍。现在提出“分类指导”、“因地制宜”这种重大的指导思想，意味着过去所推出的一系列的宏观调控措施、房地产市场措施可能会因此产生改变。我相信这种改变对市场的健康成长有积极意义。过去房地产开发商很担心，一些产业很担心，如果就这一国家级规划的这种指导思想来看，我认为可以更乐观的看待未来的发展前景。