现代财政制度应具备五大特征

　　十八届三中全会提出的“五位一体”改革蓝图，是今后一段时期推进我国改革、发展事业的总纲领。在全面深化改革的战略部署中，财税改革占据着重要地位。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保证”。《决定》用一章篇幅，从改进预算管理制度、完善税收制度和建立事权与支出责任相匹配的制度三个方面，对深化财税体制改革做了集中而全面的论述。不仅如此，在对其他领域改革的部署中，也散布有深化财税体制改革的内容，具体如：完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上交公共财政比例，加强人大预算决算审查监督和国有资产监督职能，落实税收法定原则等。

　　《决定》提出了建立现代财政制度的改革目标。如何把握现代财政制度的内涵？笔者认为，现代财政应具备如下五个特征：

　　一、现代财政是统一、全面的财政。历史证明，如果政府在预算之外还拥有大笔收入，就不可能真正存在议会对政府的监督。近年来，我国“引资招商”大战越演越烈，固然有税收分享比例不合理、激励地方政府做大经济规模的原因，但直接原因则是地方政府拥有庞大的自由支配收入和对地方政府支出监督不到位。正是由于预算监督不力，地方政府才能够规避相关规定，以税收返还等方式变相减税；而不受预算约束的土地出让金收入、矿产所有权收益，则使地方政府能够为外来投资提供廉价的经营用地、生产资源配套。“招商引资”竞争，在短期内加快了地区乃至全国经济的发展；但从长期看，从全局看，则导致了严重的产能过剩和重复建设，成为阻碍产业优化升级和实现全面、协调、可持续发展的重要因素。与此类似，近年来我国社会保障体系建设取得显著进展，但社保支出透明度很低，脱离了人大监督，严重损害了社会公众对社会保障、对财政运行可持续性的信心。因此，建立现代财政制度，必须改变一般预算收支、基金性收支（主要是土地出让金收支）、社会保障收支、国有资本经营性收支相互分割的局面，建立统一全面的预算。

　　二、现代财政是法治的财政。市场经济是法治经济。作为公共管理的有机组成部分，财政自然也要在法治轨道上运转。法治财政，首先强调的是议会对财政的主导权。近代史上著名的英国“光荣革命”，就是确立了“税收法定”原则，使议会得以把财权牢牢掌控在自己手中，并借此逐步确立了议会对政府的全面控制（君主立宪制）。法治财政从收入角度看，表现为“税收法定”原则，不经议会同意，政府不得征税；从支出角度看则体现为政府编制预算要遵循严格的管理规定和相关流程，政府提交的预算报告要经国会审查批准方可实施，预算经议会通过后必须严格执行等。在预算执行环节，国会、审计机关还要依法对预算执行情况进行跟踪监督。

　　我国是社会主义国家。建设法治财政，也是人民当家作主，有序参与公共事务的制度保障。坚持税收法定原则，由人大审议、批准相关法律，有助于避免行政决策带来的片面性，使政府筹集收入的活动能够更好地平衡各方面利益。当年，美国独立战争、法国大革命爆发，导火索就是加税。由加税而导致广泛社会抗议的例子更是不胜枚举。这方面的教训我们要深刻吸取。

　　三、现代财政是高效的财政。伴随着政府职能的扩张和财政收入占GDP比重的提高，政府在经济运行中的作用不断增强。政府运行是否高效、资金使用是否节约，直接影响到全社会的资源配置效率。因此，二战后各国十分重视完善预算管理、提高公共资金使用效益。就美国预算管理而言，就经历了从（旧）绩效预算、项目预算、零基预算、再到（新）绩效预算的发展历程。新绩效预算与公共管理革命紧密相连，它以结果为导向，以绩效评估为抓手，把项目绩效与优化资金配置结构结合起来，提高了资金使用效率和政府效能。我们建立现代财政制度，也要坚持以结果为导向，完善预算管理制度，重组预算管理流程，改进预算管理方法，切实克服当前预算资金分配结构不合理、浪费严重的现象，不断提高资金使用效益。

　　四、现代财政是透明、可问责的财政。不透明的政府是看不见的政府，而看不见、摸不着的政府自然是无法监督的。在美国进步时代，随着职能的扩张，政府收支越来越复杂，但由于缺乏合适的财务管理体系，导致议会监督、舆论监督被虚置，政府腐败盛行、信誉狼藉。在此背景下，一批有识之士借鉴公司制企业管理的经验，积极推动政府会计制度改革。通过科学设置收支科目、加强信息披露，不仅遏制了政府腐败泛滥的局面，还引导议会和社会公众把监督政府的着力点转向了预算审查和预算监督上。进步时代的财政改革，提高了美国政府的声誉，挽救了美国的代议制民主，为此后的“罗斯福新政”、建设“伟大社会”开启了大门。目前，提高财政透明度，打造透明、负责任的政府已成为社会潮流。我们要顺应时代变化，积极推动提高财政透明度。要以中期预算为抓手，把政府施政纲领、中长期发展规划与财政收支结合起来，把财政监督与政府监督结合起来，加快建设责任政府的步伐。

　　五、现代财政是稳固的、可持续发展的财政。不同发展阶段、不同历史时期，政府职能也在发生变化。在自由市场经济时期，政府只充当社会“守夜人”，而目前已扩展为经济运行调控者、市场秩序维护者、社会保障提供者。政府职能的扩张需要有相应的财力保障作为支撑。相应的，财政收入占GDP的比重会逐步提高。这就是所谓的“瓦格纳法则”。当前，我国正处在经济、社会变革的关键时期，政府职能快速扩张，财政支出刚性增长，财政赤字呈快速增长态势。我们建立现代财政制度，就是要能够遏制政府债务快速增长的势头，保持财政、经济可持续发展。为此，在财政收入方面，需要把所有的政府资金全部纳入预算，需要加快完善税收制度，需要遏制政府收入大量流失的现象，以保持政府拥有必要的财政汲取能力；在财政支出方面，则需要建立财政委员会以加强支出总量控制，需要实施与国情相适应的福利制度以避免过高的福利承诺，需要采用中期预算以遏制政府的机会主义行为，需要推行绩效管理以“节支增效”。

　　（作者单位：国务院发展研究中心宏观经济研究部）