政府购买服务多地试点 财政部正拟定管理办法

    目前，财政部也在研究政府购买服务的相关管理条例，由不同司局负责的一些管理办法也正在拟定中。 
    财政部的计划是，未来纳入行政编制管理且经费由财政负担的群团组织，也可根据实际需要，通过购买服务方式提供公共服务，这意味着政府购买服务将与未来事业单位改革挂上钩。 
    事实上，财政部已将可以纳入政府购买的群团组织分为三类。一是具有行政管理职能的事业单位，如环境保护督查监管机构、海洋维权巡航执法机构等，这类单位的改革方向是转为行政机关，政府购买服务工作与事业单位分类改革工作相衔接。 
    二是妇联、工会、团委等，这些单位一直纳入行政编制并按照公务员法管理，经费也由国家财政负担，虽然概念上不属于行政机关，但其工作职责和提供的服务也可以采取购买服务的方式。 
    第三类是从事公益服务的事业单位，如公立医院、公立学校等，是政府设立的提供特定公共服务的主体，不宜再作为政府购买服务的主体。 
    国家行政学院经济学部教授冯俏斌认为，现在购买服务依然有种雾里看花的感觉，主要是各方面对购买服务认识不够，泛泛停留在推进政府职能转变上，还有就是对政府购买服务不甚了解，多数等同于政府采购。 
    试点 
    政府购买服务已非新鲜事物。 
    2013年9月，国务院办公厅印发了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，也就是国办96号文件，后来在十八届三中全会《决定》明确提出，推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买。 
    财政部副部长刘昆在2014年全国政府购买服务工作会议中，也提出政府可以通过契约化、民营化等形式，把公共服务的生产交由市场和社会力量来承担，通过鼓励私人投资和经营公共服务行业，引入市场竞争机制，提高公共服务水平和效率。 
    目前，广东、上海等省份以及杭州、成都、无锡等30多个地级市都已出台了政府购买服务的有关文件。同时河北省已初步确定13个重点领域，选取了84个项目开展试点；湖南省则结合事业单位分类改革和政府职能转变，遴选出与保障和改善民生密切相关的保障性住房后续管理、养老服务、环境监测、新建公路养护等7个民生项目开展试点。 
    财政系统人士称，政府购买服务在部门之间已经达成共识，第二阶段是要进入实质操作阶段，即各行业、各部门怎么去做，从理论上讲所有的领域应全部纳入购买，但除了政府购买公司服务之外，还包括事业服务。以事业单位为例，以后政府购买事业单位的服务，就不会作为拨款处理，而称为项目制。 
    国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为，财政部门应密切跟踪现实，在借鉴国外政府购买服务的经验基础上出台一种非约束性的最佳操作指南，同时要超越利益的基判，制定规范进行绩效评估，做的怎么样要汇报，做的不好要问责。 
    “最后一公里” 
    对财政部门来说，政府购买服务可以解决财政管理的“最后一公里”问题，站在资金管理的角度超越利益的基判，制定绩效、责任、报告整套的制度规范。 
    一位财政系统人士称，目前在财政管理的后端方面，如从绩效开始一直到问责到会计报告这一部分现在几乎是空白，而政府购买服务后，因为是通过合同的方式传递出去，而且是一个暂时和政府没有血缘关系的第三方提供，这时就可通过合同连接双方形成完整的绩效评估的办法。“财政部门要做是从规范制度开始，但又不能约束死，所以需要出台的不是规定制度办法，而是指导意见或者说最佳操作指南，现在各个基层最需要的就是这个。”冯俏彬告诉经济观察报。 
    政府购买服务承接主体的范围有一个逐步扩大的过程。2012年国务院提出的重点改革任务是，建立健全政府向“社会组织”购买服务制度，当时的考虑是将政府购买服务作为支持社会组织发展的一项重要措施，这也是一些地方前期探索中的主要出发点。去年7月31日，国务院常务会议在研究部署这项工作时，将政府购买服务的承接主体由“社会组织”扩大到“社会力量”，依法成立的企业、机构也纳入进来。 
    政府购买服务的受益者一是市场主体还有一个就是第三部门社会组织，所以这对中国的NGO（非政府组织），也是一个历史性发展机遇。在冯俏彬看来，国外的NGO并不是完全靠市场和捐赠谋生，很大一部分的资金来源是给政府提供政府所需要的服务，但是中国则需要一种平等的买卖关系，通过合同的方式来约束双方，在这个过程当中双方都会有所成长。 
    “政府购买服务能催生大量社会组织等市场主体，吸纳更多社会就业。按照国际平均水平，社会组织提供的就业岗位数量约占整个经济活动人口的4.4%，目前我国这一比重还不到1%，如果国内社会组织发展达到国际平均水平，则至少可以增加3000万就业岗位。”财政部一位副部长曾指出。 
    目前经国务院批准免于登记的社会组织，中央层级有20多家（如欧美同学会、中国红十字会、中国作协等），各地也有相应的分支机构。这些多数是参照公务员法管理的事业单位，一般是一个机构、两块牌子，其参与政府购买服务时，会出现同一个单位既是购买主体又是承接主体的问题。 
    对此，财政部要求，从职责分工、人员编制、经费渠道以及具体服务项目上严格区分和把关，防止“两头占”。 
    矛盾 
    虽然实践进展很快，但在法律依据上，政府购买服务目前仍与《政府采购法》、《招投标法》之间存在较大冲突。 
    政府购买服务，是政府以契约形式，将服务外包给社会主体，由其来完成并提供。从国际惯例来看，其购买活动应按照政府采购法执行。但目前中国政府购买服务有的是按政府采购法执行，也有的是按照招标法执行。 
    严格地说，《政府采购法》限定政府采购的服务是采购产品、货物和工程三类，它所涉及的范围在相当长的时期内指的是政府自身要消费的服务，比如需要的计算机维修、后勤、绿化都可以购买，但在这个意义上，政府部门采购的时候，大部分的服务如餐饮、加油、汽车维修、会议、差旅费这些的基本特征都是政府自身消费，而政府购买服务的服务除了政府自身消费之外，还有第三方消费。 
    财政部财政科学研究所国有资产研究室副主任陈少强说，政府购买服务的主体是大政府，而招投标的主体除了政府以外还有企业，所以出现的问题是《招投标法》的外延要比《政府采购法》广。 
    冯俏彬也认同这一说法。她告诉经济观察报，现在的政府采购是框不住政府购买服务这个概念，原因是政府购买下的服务太复杂，除了政府自身消费服务之外，更大一部分是政府作为服务提供者向第三方提供服务，这当中很复杂如居民的居家养老、精神病人的治疗、一些问题儿童心理的特殊教育这些都是针对个体的，有极强的个体性很难纳入政府采购的框架中。 
    而政府购买服务在发展中本身也存在一些问题值得注意，地方的一些财政部门将政府购买服务等同于政府采购处理，而且在实际操作中如购买一些个人性较强的服务，这些服务则很难按照常规的政府采购评估办法去评估。“现在各地都开始试点，但是好多领域并没有突破，也没有购买的方式，比如卫生、保险这些公共服务领域，有些没有通过政府购买的方式而是直接政府补款。”一位地方财政部门人士告诉经济观察报。