张占斌慎重稳妥土地改革 扣不上“倒退”帽子

　　采访|张五明 李晓芳

　　随着全国两会期间政府工作报告的出台，对于中国经改的讨论再次迎来高潮，猜测和疑虑也不绝于耳。

　　比如，7.5%的经济增长目标隐含着政府怎样的宏观经济运行逻辑?在区域发展战略中，面对自贸区、丝绸之路经济带、城市群等诸多概念，哪个会是中央政府的着墨点?在城镇化背景下，政府对步履维艰的农村土地改革的真实态度又是什么?

　　国家行政学院经济学部主任张占斌长期参与中国宏观经济政策制订与讨论，他的分析与思考有助于我们理解时势，把握政策机遇。

　　7.5%折射顶层设计思路

　　记者：今年两会政府工作报告中提出经济增长率目标设在7.5%，虽是意料之中，但也让对改革热切期待的人士略感失望，认为有些偏高。因为在此前的官方表态中可以看到国家调整结构的强烈决心。7.5%更容易让人理解为转型之艰甚至是某种妥协。

　　张占斌：我不这样认为。政府工作报告最后确定7.5%，是有一定的思考逻辑在其中。

　　第一，如果GDP增长目标设定到7%，中间跨度太大，对国内外社会的心理预期将产生很大压力，也对宏观经济运行的连续性、稳定性不利。

　　第二，中共十八大提出了到2020年GDP翻一番、人均收入翻一番的目标。总理让有关部门算过账，大概现在每年完成7%的增速，或者再略低一点，就基本能完成这个目标。但隐含的意思是，7%的GDP 增速已经是底线了。从现在到2020年还有六年，在中国的经济增速还面临着进一步放缓可能的局面下，如果一下子将目标放太低，会给未来发展增加压力。

　　第三，现在定的7.5%实际上还有引领的意思。习近平总书记讲过这样的话，原来我们把目标设在7.5%，是有点儿往下压的意思，现在更多是鼓舞。去年一季度、二季度经济增长率下跌，财政出现负增长，账面很不好看。后来及时采取了相关措施，才慢慢将经济带动起来。

　　第四，产业结构调整、生态文明与经济增长是相辅相成、相互联结的关系。GDP 增速降得太狠会带来一系列社会问题，从而也将影响改革进程。并且，让经济增长保持合理运行区间，下限不跌破7.5%，考量之一就是保就业。7.5%的水平大概每年能解决近千万或者更多的就业。

　　记者：随着服务业的发展，经济增长与就业人口的挂钩实际上已相对松动。何况观察美国、日本等发达国家，在经济增长率很低的情况下也没有出现大规模人口失业问题。中国的经济增长真的是被就业绑架下的数字吗?

　　张占斌：首先，中国同期就业人数比欧美其他国家要多得多，压力也大很多。同时，虽然服务业发展迅速，但和发达国家相比还有很大差距，完全依靠服务业吸纳就业人口目前并不容易。其次，中国的经济增长质量还成色不足。质量提高了，不用到7.5%，可能六点多或者再低些就可以解决就业问题。另外，各地统计的GDP 数据中还有一些虚假成分，不能真实反映经济运行情况。因此，7.5%的经济增速与其他一些国家比还是有很大差距。

　　区域发展是最大动力

　　记者：从近两年官方发布的重要文件来看，中央对经济运行的把控从大的宏观调控向重视区域经济的梯度发展上转变，今年的政府工作报告中也用较多篇幅阐述区域经济政策。但总体感觉是概念层出不穷，遍地开花很可能意味着哪里都开不好。你如何看待中央对各区域发展的整体设计?

　　张占斌：中央今年特别注重区域发展，这是因为区域经济的协调发展将成为未来中国释放经济潜力的最大动力之一。

　　在人口红利已近尾声的背景下，很多人担心中国经济已进入瓶颈期。其实不然，在未来几年中国还有很大的上升空间和上升机遇。从中央一年多来发布的文件和政策供给来看，新型城镇化和区域经济协调发展是两个重要抓手，也是拉动经济增长的有力武器。

　　之所以说我们还有很大发展潜力，就在于区域之间发展还很不平衡，东西部经济的协调发展和融合还有很大空间。同时，在城市化尚未完成的情况下，城乡差距依然明显。目前东部在引领经济方面发展得比较好，但也面临很多挑战，迫切需要中西部、东北地区通过更大的发展形成合力。

　　从今后政策供给和资源配置上看，我认为中西部将成为未来中国经济舞台上的重头戏。这虽然没在政府工作报告中有明确的文本阐述，但从内容上看，一些大的基础设施项目，包括重大水利工程、资源工程、交通网的建设必定会向中西部倾斜。另外，从去年中央农村工作会议到本次政府工作报告都提出引导约一亿人在中西部地区就近城镇化，没有中西部产业的大发展和公共服务的改善，靠什么城镇化?

　　而且，在城镇化的大背景下，中央一直在研究如何在不大幅度增加成本的情况下增设新的城市，其中中西部就是重点区域。

　　记者：实际上，从去年总书记提出丝绸之路经济带的建设开始，中西部地区作为重要承载区域就被寄予厚望。然而具体的规划方案和政策部署迟迟没有出台，在本次政府工作报告中也是一语带过，这让人担心丝绸之路经济带将长期停留在概念上。

　　张占斌：这个无需太过担心。习近平总书记在内部讲话中也说过，两条丝绸之路(一陆一海)经济带已经向国际社会做了承诺，一定要把它干好。而且他表达过这样的意思：这两条经济带相当于两只翅膀，中国是个大鹏，建设好了中国就可以展翅高飞。有这种分量的表态，我们应该对两条丝绸之路经济带抱有信心。

　　从战略意义上看，这有助于中国加强与周边国家的经贸合作、项目合作和往来，通过项目合作的方式把大家的共同利益捆得更紧一些，从而有助于提升与周边国家的外交关系，这是一个大战略。

　　从区域来看，西部很多省份都在谋划丝绸之路的方案，浙江、福建、广东等也在研究海上丝绸之路。这可不是一句空话，因为这涉及到一个个具体支撑的项目和与相关合作国家的对接，是要下大工夫做的事情，目前中央有关部门在牵头协调，各个相关省份也在积极研究，未来将出台专项规划。

　　防止资本大肆圈占农村土地

　　记者：今年另一个令人关注的问题是农村土地改革。中共十八届三中全会释放了鲜明的改革信号，农村土地改革被认为是新的经济增长红利。但随后地方政府在实践探索中又多次被叫停。包括本次两会，对土地问题的表述也显得审慎。你如何看待未来土地制度改革的前景?

　　张占斌：三中全会确实讲到了农村土地制度改革的一些重大问题，包括集体建设用地在符合规划和管制的情况下可以跟国有土地同权、同价入市等。但是土地问题确实非常复杂，有些地方对这个问题的复杂程度估计不足，或认识不够，一讲土地改革，就觉得需要大量商业资本进入农村买地，而经营的项目又跟农业生产、种植没有关系，从而浪费农田。

　　今年中央提出农村土地改革也好，城镇化也好，或者是投资融资、发行债券，都要找一些地方专门做试点，通过试点先行，不断地积累经验，找到好的办法，然后在全国推开。

　　在我看来，首先，慎重稳妥推进改革试点不是倒退。因为走到这一步，农村土地制度不改革就会压制生产力。但是要放开，让生产力发展，商业资本又可能带来很多新的风险。怎么控制住这个节奏和速度，既能符合农民的意愿，又能保护农民的利益，又能让生产力不受太大的压制是个很大的学问，中间有一个平衡利益关系的问题。

　　从长远来讲，无论什么样的土地制度，都得和市场经济相配套，但是中国的特殊性就是在土地问题上要有行政管制，要发挥政府的作用。但即使在用途管制和规划管制下，企业以产业之名依然大肆圈地，小产权房依然能遍地开花，所以土地问题只能慎重、稳妥。

　　其次，《土地管理法》的修改也不能操之过急。当前农村实际情况不适合商业资本大规模、快速进驻。农村生产力较低，商业资本突然涌入带来的社会问题将远远大于带来的好处，这需要一个慢慢引导的过程。这不是说城镇化速度、土地改革要放慢，而是需要探索。

　　很多人以英国工业革命时的“圈地运动”作为例子。当时农民不愿意走，就直接采取强迫手段。但英国那时候就那么些农民，而我们牺牲得起这六七亿人吗?因此，我们不能为了城镇化而城镇化，还得考虑一个国家的稳定，在稳定中实现城镇化和工业化，探索的过程中形成一些有效的办法。