高层推动特大城市治理疾行

　　本报记者 王鹏善 北京、上海报道

　　两会期间的3月5日，习近平总书记在参加他所在的十二届全国人大二次会议上海代表团审议时强调，希望上海努力走出一条符合特大城市特点和规律的社会治理新路子。

　　特大城市治理在短短的几天内被习近平再次提及。

　　就在两会召开前夕，2月25日，习近平在北京市考察工作中，对破解特大城市发展难题谈了许多看法，要求北京要做好城市规划，提高城市管理水平。

　　这些既是对北京的要求，也给全国大城市在发展中如何避免“大城市病”作出了明确的提醒。

　　“中央领导都非常担忧我国的特大型城市会否过分地膨胀，因为特大型城市的过分膨胀是一个全球通病。”住房和城乡建设部副部长仇保兴在一次公开会议上指出。

　　特大城市具有人口规模庞大且构成复杂，社会阶层结构、利益结构和需求结构日趋分化，快速融入全球产业分工链条而处于人流、物流与资金流的枢纽位置，城市生产与生活体系、经济与社会体系间的互适性面临越来越大的张力，而宜居水平和公众满意度未同步提升等共同特征。

　　“从长远来看，我国建设现代特大城市，不能盲目冒进，单纯追求规模扩张，走粗放型发展的道路，而必须充分把握现代特大城市的发展内涵，坚持质量优先。” 中国社科院城市与竞争力研究中心特邀研究员赵峥对21世纪经济报道记者指出。

　　多地提出建设特大城市目标：科学规划要先行

　　伴随着我国城市化步伐的加快，我国许多城市提出建设特大城市的目标，如合肥、宝鸡、宜昌、桂林等地将建设特大城市列入其区域发展规划。

　　单河北省相关城镇化规划就明确提出在2020年将石家庄、唐山、邯郸、保定、秦皇岛、张家口、廊坊、沧州等8个城市建成特大城市。

　　不过“现代特大城市的发展不应该再简单强调人口的集中，而更加重视城市质量的提升，特别注重高端产业发展和区域创新体系的营造，重视自身在全球城市网络体系中的地位提升和作用发挥。”赵峥说。

　　从世界范围看，东京、悉尼、首尔等特大城市对该国经济贡献率平均都达到30%以上，而像上海这样的特大城市显然不能达到这一目标，更不用说其它经济相较于北上广等城市明显落后的特大城市。

　　尽管首位度还不如东京等城市，但国内特大城市带来的“城市病”问题却日益凸显。

　　“人口增长过快、交通拥堵、大气污染……这些都是城市快速发展过程中形成的问题，因为这些问题，我们的公共事业基础服务跟不上，无形当中就带来各种矛盾。” 1月16日，北京市长王安顺在参加北京地方两会小组讨论时说。

　　此前王安顺在作北京政府报告中指出，在长期快速发展中，北京积累形成了比较明显的“城市病”，解决体制性结构性矛盾，缓解发展不平衡、不协调、不可持续的问题更为迫切。这是“城市病”首次写进北京市政府工作报告。

　　纵观全国，近十年来，一线城市对市政建设投入了巨大的财力，但这些城市的城市规划、交通设施的建设远远跟不上城市化发展速度。业内专家指出，城市结构的不合理造成了交通的拥堵等各种生活的不便利。而这很大程度上是规划的不科学性和随意性。

　　就在外界质疑城市规划屡屡变动之时，从北京两会传出消息，为深化和统筹治理“大城市病”做好基础性工作，北京决定修改城市总体规划。

　　“政府在制定规划时，一是要依法，二是要科学。这里的科学是指符合城市化的规律，而且要可行，不仅仅是政府施政的需要，对于企业、社会组织来说也同样重要。”上海社科院城市与人口研究所所长郁鸿胜向21世纪经济报道记者指出。

　　北京市目前执行的是2004版总体规划。北京市规划委相关负责人透露，城市总体规划修改工作2014年将全面启动，本次修改在工作思路上有较大调整，重点是改变以往增量式的、保障式的规划思路，根据城市的资源环境承载能力，反过来提出城市规模的控制目标，重点是对人口规模的控制。

　　环境治理时不我待

　　在刚刚结束的全国两会上，李克强在政府工作报告中强调要出重拳强化污染防治，坚决对“污染宣战”。而特大城市“城市病”日趋严重，环境污染首当其冲。

　　“特大城市的‘病患’加剧，表明环境红线的刚性是存在的，而且在不断收紧。” 社科院城市发展与环境研究所所长潘家华向21世纪经济报道记者指出。

　　潘家华认为，特大城市的环境红线在城镇化和工业化进程中被突破，原因在于城市社会的逐利导向和红线意识的缺乏。强势的政府在产业选择和资源利用中，寻求和考核的是财富积累、经济增长和财政收入，环境负债没有纳入政府核算和考评。

　　潘认为要确保特大城市的环境底线，首要任务就是要明确立法和严格执法。其认为法律是刚性的，突破环境红线就是违法，就要受到惩处。

　　例如北京水资源红线不断被突破，水资源赤字不断攀升，政府考虑的不是立法限制水资源的过度利用，而是期望通过调水来解决。在雾霾不断加重的情况下，寻求的是通过政策手段，而不是法律手段来控制。

　　业内专家同时指出，特大城市的空间和产业规划，在很大程度上是从管理和经济角度来考虑的，对环境容量要求考虑不足。

　　例如城市功能分区，高教园区、工业园区、居民住宅区、商务区，边界清晰，互不重叠。管理上似乎方便，但造成职住分离、功能空间隔离。不仅如此，特大城市还利用行政权力的优势地位，垄断各种优质资源，使得城市边界不断扩展。

　　“特大城市的规划，需要职住混合、功能重叠，需要有所放弃。如果特大城市利用权力集中优势，过度承揽，而不加以放弃，城市人口和规模的控制只能是空话。”潘家华指出。

　　当然不能忽视市场的作用，需要采取强有力的经济手段，调节消费需求，确保环境红线。例如阶梯水价、阶梯电价、阶梯油价，都可有效遏制资源浪费和污染排放。

　　人口管理需疏堵结合

　　特大城市的治理难题最终都落在人口管理之上，城市人口规模过多是造成各种“城市病”的本质原因。

　　根据中央十八届三中全会的要求，“合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模”，但外界有声音指出，特大城市的人口规模是否真的是可以通过行政手段来控制。

　　“现实总是比预想的要更加残酷”成为几乎所有特大城市的管理者在多年人口控制上得出的经验，随着经济的发展，人口的自由流动使得城市人口规模越发难以控制。

　　“从历史经验来看，30年来，控制城市人口规模的成效并不明显，因为这与人口自由迁徙以及城市化的演化规律并不相符。” 复旦大学发展与政策研究中心主任任远向21世纪经济报道记者指出。

　　以上海为例，根据1986年《上海市城市总体规划方案》，其规定2000年全市人口控制在1300万左右，但1990年第四次人口普查时就达到1334万，提前十年完成规划。2001年发布的《上海市城市总体规划（1999年-2020年）》，规定2020年总人口为2000万左右，结果2009年年底就超过2000万，2010年“第六次人口普查”时更是达到2300万。

　　事实上，这种情况并不只是发生在上海一地的现象，各特大城市大都如此。

　　任远指出并不能简单地把城市人口规模归结为多少的问题，而是要把人口看作是重要的人力资源来配置。“不应该把人看作是城市的负担，其实一个城市自然发展是不存在人口过剩的状态的。”任远说。

　　据官方最近发布的《上海市主体功能区规划》，上海将2020年全市常住人口总量预期上调为2650万左右。显然，目前上海2380万的人口就已经拥挤不堪，如果再增加一倍人口，城市功能能否接受还是一个未知数。

　　“我觉得既要遵循中央的基本指导精神，要控制特大城市的人口，但也不能彻底‘关门’。”全国人大代表、上海市经济信息化委副主任邵志清两会时对媒体表示。

　　“我们强调人口红利转变为人口资本红利，这不仅是人口结构变动的必然结果，也有利于形成更加统一的经济社会关系，有利于使经济的增长和社会进步形成相互促进的统一有机体。在这种统一有机的过程中，有利于推动特大城市经济、社会的协调进步。”任远向21世纪经济报道记者指出。

　　多元参与的社会治理体制

　　作为每一个城市居民，城市环境的变化每个人都无法独善其身，所以当“城市病”突显的时候，或自然不能完全指望于政府来解决这一切问题。

　　目前，特大城市已经或正在形成多元参与的社会治理机制，但政府现有的社会管理模式也遇到一些结构性问题。

　　不少专家认为，随着社会多元化的发展，公共服务也不再是一系列无差异的标准化服务，不同的社会群体对公共部门有不同的服务预期，政府仅凭自身的力量无法及时回应。

　　“严格意义上我们的特大城市还没有形成多元参与的社会治理体制，目前正在从政府单一主体的管理体制向多元参与的治理体制转型。这个转型还没有完成，不过政府已经意识到这个转型的重要性。” 上海大学特大城市社会治理协同创新中心研究员张海东教授向21世纪经济报道记者指出。

　　张海东认为治理转型的实质是形成一个与市场经济体制相适应的社会体制。社会体制可以反映一个国家以什么方式组织社会和以怎样的方式分配公共资源，它与经济体制同样重要，都承载着社会良性运行所必需的功能。

　　不少专家认为，特大城市社会治理，不仅需要规模层面的“小政府、大社会”格局，更需要职能和水平层面的“强政府、强社会”组合。

　　“其实并不存在什么政府强不强，而是要看政府是否依法科学行政，是有作为和不作为的问题。”郁鸿胜认为，特大城市治理就是要处理好政府、社会与市场的关系，再加上科学的预判，协调各方的关系才能解决“大城市病”问题。

　　郁鸿胜认为，城市政府应该最大程度地转变经济职能，给企业、经济中介组织和社会民间组织提供更大的发展空间，培育一大批合法规范、独立自主、高效运作的“强势非政府组织”体系，包括各类经济中介、民间社团、慈善组织、环保组织等，以有效维持政府、市场和公民社会三者之间的平衡。（编辑 晨星 孙小林）