科学方式严控特大城市人口规模势在必行

　　本报记者 王鹏善 北京报道

　　特大城市如何治理是一个严肃的话题。为此21世纪经济报道专访了创新中心研究员张海东教授，系统梳理关于特大城市社会治理的相关问题。

　　所谓创新中心是由上海大学牵头，中山大学、中国社会科学院社会学研究所、中国社会科学院城市发展与环境研究所、华东师范大学等参与的“特大城市社会治理协同创新中心”。该中心研究课题聚焦在特大城市的多元治理趋势、社会融入的制度建设、技术治理运用等方面。

　　《21世纪》：在你看来现在特大城市主要出现了哪些问题，存在怎样的风险？

　　张海东：概括地说，当前我国特大城市结构型问题在产业结构、人口结构、社会结构、空间结构以及治理结构本身等各方面都十分明显，有自己独特的问题特征。

　　就产业结构而言，产业结构中先进制造业和高端服务业比重较低，其直接结果是城市吸纳大量低端劳动力，特大城市外来人口的比重中占了很大一块。

　　人口结构方面，一个特征是特大城市外来人口总量巨大，所以三中全会明确提出严格控制特大城市人口规模，如何控制是一个难度极大的问题，考验政府的智慧和治理能力；第二个特征是老年人口比重很大，很多特大城市早就进入了老龄社会，养老需求和服务对城市基本公共服务都提出了挑战。

　　社会结构方面，特大城市相对而言，一方面中产阶层比重较高，如何培育中产阶层，引导其参与社会治理都是要考虑的问题；另一方面城市贫困问题也较为突出，一些城市老城区和城乡结合部贫困群体相对集中，如何减少贫困，使全体社会成员共享发展成果长期以来一直是人们关注的焦点问题。

　　在空间结构方面，一方面绝大多数特大城市向外发展的空间有限；另一方面，长期以来城市发展规划落后，城市功能布局不合理，造成交通拥堵等一系列城市病。

　　这些特大城市独特的结构型问题要求特大城市必须实现治理转型，充分发挥政府、市场、社会三方的力量在社会治理中的作用，避免社会治理缺位可能导致的社会风险。

　　《21世纪》：对于大家关心的大城市治理中的城市规划，怎么破题？

　　张海东：有很多大城市的城市病与城市规划有关。而城市规划是我们过去几十年快速城市化过程中的软肋。这里面有几个层面的问题。

　　一是科学规划的问题。规划是否科学，规划的理念的是否先进这不仅仅是一个技术的问题，更重要的是一个社会的问题，是一个可持续发展的观念问题。

　　二是长官意志问题。规划部门可能有好的规划，科学的规划，但是无法对抗长官的意志。今天来个市长要满城挖，明天来个市长要挖满城，规划局挡不住，只能按长官意志执行，再好的规划也只能变成“鬼话”闲置一边。而长官们走马灯似地换，每一任都要追求政绩，现在的城市就成了历任长官的政绩簿。

　　三是公众参与的问题。这不是一个形式问题，是一个实实在在的民主决策问题。有不胜枚举的例子可以证实好的城市规划本身不仅需要专家，更需要公众的参与，切实的有发言权的参与，不是花瓶式的参与。社会治理强调的是公众参与，在城市治理中参与城市规划是一项重要内容，如何将公众参与纳入进去，使之成为民主决策的实质内容至关重要。

　　《21世纪》：那公共部门如何有效管理“流动社会”的问题？

　　张海东：流动人口的管理是城市社会治理的重要内容。一个是外来人口的公共服务问题。二是外来人口管理尤其是严格控制特大城市人口问题。

　　就控制人口规模的举措而言，从长远来看，调整产业结构是一项治本的措施。通过产业结构的调整使得先进制造业和高端服务业有长足的发展，就业结构自然而然地发生变化，相应地人口结构也会发生变化并逐步趋于合理。

　　虽然各地政府都突出调整产业结构这一举措，但是，调整产业结构毕竟是一个相对漫长的过程，不可能一蹴而就。

　　因此，采取立竿见影的办法短期内会成为有些地方控制人口规模的主要手段。这些手段不外乎以房管人（限制群租，拆城乡结合部违建等）、以业管人（整治流动摊贩、非法经营个体户）等，目的是让一部分无法实现合法稳定就业、合法稳定居住的人口导出。

　　问题恰恰是人口导出这种“撵”的逻辑最容易产生和激化新的社会矛盾。

　　首先，对已经在城市里落脚的低端流动人口而言，不稳定甚至非法就业是常态。这一群体正是通过这种边缘化的方式来谋生的，通过整治（例如一些摊贩）来砸掉这些人的饭碗对城市管理者而言是一个很大的挑战，这种做法非常易于激化矛盾。

　　其次，低端流动人口甚至包括一些无法就业的大学毕业生是城市中违章建筑的主要租户，也是群租的主体（所谓“蚁族”）。拆违一方面使低端流动人口无法租住廉价房屋，抬高其居住成本，加快流出；另一方面必然会激化本地居民（违建搭建者）与政府的新的矛盾。

　　再次，以积分制为主体的居住证制度解决的是高端人群享受基本公共服务的问题，它不会惠及低端流动人口。这样看来，善待每一个外来人就是一句空话。问题是特大城市离不开低端流动人口提供必需的服务。“撵”的逻辑没有追问城市居民的有些需求谁来满足？每年春节大城市宾馆、酒楼、医院、家政等服务人员奇缺的景象就是缺乏流动人口服务的真实写照。城市离不开这些人，关键是谁留下，如何留下？将来一段时期，特大城市在执行严格控制人口规模的实践中不可避免地会遇到新的社会矛盾。

　　所以要加强人口服务管理，更多运用市场化、法治化手段，促进人口有序流动，控制人口总量，优化人口结构。（编辑 孙小林）