要避免颠覆式修法

    全面深化改革最核心的就是政府改革，这涉及到对公权力的约束。对行政审批制度和政府职能的改革必然涉及到一些法律法规，它们已经成了行政改革的路障。如何推进行政法领域的改革？经济观察报专访了中国法学会行政法研究会副会长杨建顺。 
    刑诉法修改之争 
    经济观察报：2014年是改革之年，为了更好地推进改革，在行政法领域有哪些法律需要修改？ 
    杨建顺：今年对行政法改革来说是个大年。去年启动了对两个大法的修改程序：行政诉讼法和行政复议法，但是没有改成，真正进行改革还要看今年。修法是个非常艰巨的任务，牵一发而动全身，各方面协调非常费时间。比如说刑诉法，去年一读时争议太大了。有人主张行政诉讼法很重要，希望能上3月份的两会修改，但目前看不太可能。 
    经济观察报：主要的争议在哪里？ 
    杨建顺：大家对修法抱有太大的希望，期待修法可以解决大量问题。现实当中关于修法总结了三个问题。第一是行政诉讼受理难，第二是审理难，第三是执行难。 
    受理难的争议点是如何扩大受案范围。行政行为哪些可以纳入受案范围呢？现在有人主张所有的都受理，否定的都列举。还有一种观点，是设立行政法院，专门管这个事。而一读草案的做法是，在现有的方法上，尽量拓展，能想到的尽量列举进去，后面还有兜底规定。 
    接下来就是管辖。最高院现在开始强烈主张行政法院。现在的级别管辖是基层法院受理第一审行政案件，有些学者主张，基层法院容易受到地方干预，应该改为中级法院受理第一审行政案件。还有人主张搞异地管辖，山东的案件由河北受理，北京的案件到天津受理。这些年以来，最高法院在推行异地管辖、交叉管辖，很多地方也在试点。一开始试点不错，但时间一长，人熟了，地方的影响也就到了，除了提高了审理成本，效果并不大。 
    现在有人提出在中级法院的管辖下设立巡回法院，这个在美国已经非常成功。这样的主张不是不行，但涉及到基层法院如何定位。基层法院作为一审的一般管辖法院，这是基本的制度，不该更改。这也是一审稿采取的观点。一审稿在确认基层法院作为一审的基本管辖法院之外，也明确了高级法院可以决定不同行政管辖区的交叉管辖，这就解决了一些集体腐败的问题。 
    经济观察报：为什么会执行难？ 
    杨建顺：这个问题很难通过单纯修法来解决，这是长期以来的习惯。如果和外国朋友交流，说政府不履行法院的判决该怎么办，大部分人都会怀疑自己是不是听错了，政府还能不履行法院的判决？我们的法院体制受制于外来力量，行政诉讼法的问题不在法内，而在法外。我们需要培养一种包括政府和党组织在内的全社会尊重法院裁判的法治环境，这需要顺序渐进。 
    经济观察报：行政诉讼法里有哪些和当前形势不太适应的地方？ 
    杨建顺：主要是有新情况出现，比如教育权、劳动权、环保权、清新空气权等，都是新出现的问题，但在行政诉讼法中并没有规定。这几天在石家庄有人因雾霾天气状告环保局，这是全国第一案。这样的案子法院受理不受理？受理了该怎么审？主张良好的空气能不能构成一种权利？行政诉讼法里规人身权和财产权应受到保障，雾霾是不是对人身权的侵害呢？这个需要回应。 
    另外，这些年村民委员会选举产生了村干部，没过几天被乡政府罢免了。能不能提起诉讼？有很多现实的需求需要法律回应。 
    经济观察报：修法的流程有没有具体规定？如何判断什么时候该修法？ 
    杨建顺：2000年制定的“立法法”有大的规定，2001年又有了行政法规制定程序条例和规章制定程序条例，行政立法的程序已经相当完善。全国人大常委会法制工作委员会就是要做调研，之前有各相关方面的提案，比如“立法法”第89条和90条都规定了法规范备案以及国家机关、社会团体、企事业组织和公民对法规范的审查建议权。 
    经济观察报：为什么行政诉讼法20多年来都没有修订过？ 
    杨建顺：修法是立法实务部门根据情况的需要来判断需不需要修，根据调研和具体实践的需要而适时地作出判断决定。如果硬性规定多长时间修一次法，那是严重的资源浪费。现在立法有一项规定叫“日落条款”，比如说，以五年为期，五年之后如果法律不合适就予以废止或者进行修订。这样的立法是实验性的立法，不是很成熟。行政许可法就有这样的规定，临时的行政许可就是一年，如果一年后还需要，就要促使行政机关制定正式的法规范把这个条款确定为正式的法律。如果硬性规定修法时间势必导致诸多不合规律的事情，那是要尽量避免的。 
    修法不应“折腾” 
    经济观察报：在修改行政诉讼法的道路上有哪些障碍？ 
    杨建顺：首先要考虑到，行政诉讼法解决的只是一部分行政问题，不能把所有问题都拿到法院去解决。实质上很多问题都是改革过渡期的问题，比如说土地，牵扯到国家的土地政策。十八届三中全会讲到农村的土地要进入市场，但怎么进入呢？谁都不知道。现在的土地政策还没有定下来，这样法院也没法判。这是整个农村都面临的普遍的问题。 
    另外，要避免颠覆式的修法。现在提到修法，很多人的主张比较激进，认为好不容易修一次法，应该尽可能多修改。但是，如果是颠覆式修法，说明人们的观念还处在非法治的状态。行政诉讼法实施了20多年，已经形成了相对坚实的基础，如果把这个制度全颠覆了，那叫“折腾”。在修法的过程中要充分考虑现有的制度资源。行政诉讼法本身不到位的地方，很多已经在司法解释里得到补充，但是司法解释的合法性不够，所以要在修法时对司法解释的相关规定予以确认、吸纳或者扬弃。大修是要对有些制度进行调整，但不是要把整个法律搞个底掉。 
    经济观察报：怎么尽可能清除这些障碍？ 
    杨建顺：首先要提高司法的独立性、权威性和可信赖性。可是现在很多人觉得法院也信不过。一方面说司法要独立，一方面又觉得司法不可信。我一直主张司法改革要让法官的待遇高起来，然后把法官独立行使权力的习惯树立起来，“只尊重法律和良心”。如果脱离开法律规范去强调所谓法律效果和社会效果以及政治效果相一致，那法律就不知道跑哪去了。整个社会需要一个环境，就是让法院成为说最后一句话的地方。 
    其次，修法必须对法律的规律有充分认识，要充分研究现有的制度资源，要考虑怎样让权力的配置更科学合理。与此同时，在推行改革的时候，也要在法律的框架内改革。比如打黑时，可以先制定打黑法，依法操作，而不是以黑打黑。国家向前发展，法治思维和法治理念要跟上。 
    要走上法治之路，有些预设的程序要严格执行。现在很多法律、规章、文件都没有被执行。不少法律实务界的人都表示，如果现行的法律都执行到位了，行政诉讼法一点都不需要改。行政审批也面临着这样的问题，在行政审批法领域最好的法是行政许可法，这一块如果贯彻实施了，行政审批也不用改革了。 
    这是一个悖论，有法放在那里不去做，在法外大搞改革。改革是好事，但不依法展开就很麻烦。去年10月国务院出了《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》通知，就是讲要加强贯彻执行行政许可法。以前人们忘记了这一个维度。 
    还有就是信息应该公开透明。立法应该是法工委和国务院法制办、最高院进行了充分的沟通和协调的结果，而且这个协调过程应该是公开的。 
    链接 
    “要推进社会主义民主 
    法治建设。坚持人民主体地 
    位，发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主，保证人民依法享有广泛权利和自由，促进人的全面发展，维护社会公平正义。坚持依法治国，充分尊重宪法和法律的权威，确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家行政机关按照法定权限和程序行使权力。” 
    ——《2013政府工作报告》 
    “建设法治政府，这尤为根本，要把法律放在神圣的位置，无论任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。” 
    ——李克强在2013年“两会”上答记者问