三年滚动预算编制全国启动 倒逼政府“从长计议”

     杜涛  黄文丽

    财政部正在要求今年全国各地启动2015年~2017年三年期滚动预算编制，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制、评价办法。目前文件已经下发市级财政部门。
    滚动预算，又称“滚动式中期财政计划”、“永续预算”或者“跨年度预算”。滚动式中长期财政计划的期限一般为3年至5年，每年更新一次，重点在于对政策变化进行调整。
    中国社科院财经战略研究院财政研究室主任杨志勇告诉经济观察报，中期滚动预算分三个层次，第一层是中期财政预算着眼于预测支出和收入的多少，偏预测性质；第二层是中期预算，在编制年度预算的同时进行三年预算编制，循环滚动，预测未来两年的变化；第三层次是中期绩效预算，将绩效管理纳入预算。“目前，这三个层次中的第二层在中国比较适合，将年度预算的准确性和中期预算的科学规划性结合。”杨志勇说。
    2008年，财政部预算司曾就中期预算事宜试点过三个地区，省级试点为河北省，市级试点为河南省焦作市，县级试点为安徽省芜湖市的芜湖县。但目前看来，有些地方的试点推进并不太理想。
    今年2月，财政部部长楼继伟在G20会议上曾表示，将按三中全会关于制定跨年预算平衡机制的要求，编制中期预算规划，用于指导年度预算。
    财政部财政科学研究所副所长刘尚希说，推动中期滚动预算，意味着决策方式要改变，特别是将中期预算与中国的五年规划结合，背后将是政府治理观念的改变。
    试点
    2008年8月，河北省政府下发了《关于推进省级部门发展性支出三年滚动预算编制工作的实施意见》，从2009年度起，河北省将在水利厅、卫生厅等15家省级预算部门逐步推进发展性支出三年滚动预算编制工作。
    这份《意见》主要内容是三部分，编制部门职能领域内中长期发展规划，建立发展性支出三年滚动项目库，以及编制三年滚动预算建议计划。《意见》要求，第一个预算年度安排的预算项目要按照当年要求编制，以后两年安排的项目应按照中长期发展规划编制，明确重点支出方向及重大项目，原则上要编列到具体项目。并要求将三年内应予保证的重大支出项目编入本部门预算建议计划，不得遗漏，不得留硬缺口。
    但是河北省财政厅的相关人士告诉经济观察报，河北省的三年滚动预算已经停止，其实开始做的也是比较虚，而且推广的阻碍比较大，许多地方政府并不接受，认为这个工作做得有些浮于表面。
    之所以不接受与当下地方政府预算的软约束有关。财政部财政科学研究所研究员赵云旗认为，不少地方喊财政是为民理财，实际上成了为官理财，预算的约束力差，改动预算的次数发生多，领导个人意志比较强，造成了编制其实也没什么意义；其次是基层政府的规划和预算之间的关系需要预测，本级收入还好预测，转移支付就只能靠估算了。
    河南省焦作市是2009年开始实施跨年度中期预算试点的，由当地财政预算部门牵头，涉及到33家承担市委市政府中心任务较重、分管项目支出较多、职能领域对全市经济社会发展影响较大的部门。据一位熟悉焦作试点情况的财政系统人士称，中部某省曾经派员到焦作市学习三年滚动预算实施经验。
    但其他大多数地方政府仍在观望。2013年3月20日，上海闵行区财政局组织召开了中期预算改革试点讨论会并准备试点，但是经济观察报了解到，闵行区中期滚动预算试点是在2012年课题调研的基础上开始，还没有提上议程，更不用说完全推开。“毕竟中期预算这个工作需要上级财政部门的支持，还要配合同级政府的规划，现在预算都是当年预算。”一位上海财政人士告诉记者。“我们没有开始试验跨年度中期滚动预算，我们也讨论过，就现在的情况实施起来也是比较务虚的实施，预算主要看政府的规划，若是本级政府不改变，那么跨年度预算也不会有效实施的。”一位东部省份地级市财政局预算科的科长说。
    即使是上述熟悉焦作试点情况的财政人士，也同样表达了对中期预算的担忧，“不好弄，现在年度预算都编不好，还去尝试编长期预算。不看好。”
    可操作性
    “实行中期滚动预算，加强了预算的政策功能，为改革预算体制提供了理想的切入点。”中央财经大学财经研究院院长王雍君说。“从预算的角度，怎么与国家的中期规划衔接，通过什么手段去衔接。”在刘尚希看来，这是中期滚动预算的作用。
    他说，如果是年度预算很难去衔接，通过三年跨度预算以及中期的预算管理，就能与国家的五年规划甚至更长的战略规划衔接起来，使中期预算安排和年度预算安排，能于中期规划和长期战略相吻合，不出现偏离，这是搞跨年度预算的基本原因。
    但在很多财政系统人士看来，跨年度中期预算的可操作性不强。刘尚希也表示，跨年度中期预算具有规划性、指导性、前瞻性，但是它不是一个可操作性的预算，真正操作性的是变成法律的是年度预算，是人大审议并要照这个执行给钱的，“你预算里定了多少就给你多少，不是说三年滚动预算里定了多少就给多少，那不是这个概念”。
    虽然滚动预算的方法本身不是太复杂，但是要真正应用，不是那么简单，对政府决策方式的要求是比较高的。“它实际上意味着我们的这种决策方式都要改变。”刘尚希说，现在都是以年度决策为主，一年一变；三年度预算意味着决策至少是一种中期决策，有了五年规划，那地方政府依据这个规划确定具体的政策，落实政府的各项任务，那是不一样的。
    他进一步解释说，我们以前的决策都是年度的，现在跨年度规划，那决策方式就从年度决策就变成中期决策，什么事情就要早定，不是说你今年制定今年的事，过了这一年再定下一年的事，这意味着决策方式重大的调整。“决策方式没变，啥都没定，怎么编啊，就空掉了。”刘尚希说，中期预算的意义在于，政府治理的理念要有一个大的调整。