“大西安”怎么办？

      
    不久前，国务院以国函〔2014〕2号文批复陕西西咸新区成为国家级新区，对于陕西而言这当然是大事件，然而以更长的历史视角打量——成为国家级新区后，它与西安、咸阳的关系将如何调整？它的管理体制乃至跨区域的协调管理体制将如何革新和突破？整个大西安的城市形态和架构将如何演进？ 
    西安市方面对这一事件表面反应平静，但在一些场合和实际工作中，变化已经悄然发生，有西安市的官员说，西咸的国家级新区获批后，西安的一些机构工作作风改进很大，“大家开始自我加压，提高竞争力”。 
    这一进程指向何方？国家发改委经济研究所副所长宋立一语道破：“‘大西安’的建设任务，不是要建一个新西安，而是要建立‘新长安’”。 
    非行政区划定义的城市 
    什么是大西安？ 
    按照陕西省政府的官方表述，大西安包括西安市、咸阳市和西咸新区——这样的表述多少有些奇怪和重复，因为作为一级开发区，西咸新区并没有自己独立的行政区域，它的规划范围全部位于西安、咸阳两市。 
    一位西咸新区的官员试图解释这个表述：“西安、西咸新区和咸阳市，三个并立的主体，这并不矛盾”。 
    这样的格局，可以说是进步，但其实也是很多人所不愿意看到的，有当地专家讽刺说，西咸一体化搞了十几年的一大成果，是把两个利益主体，搞成了三个。 
    为什么这样讲？他说，从2002年陕西正式提出西咸一体化构想，两市开始自行磨合，但又是磨而不合，连对开公交都未实现。到2009年，陕西省决定设立“西咸办”进行“市级开发、省级协调”，最终演进成如今三家利益主体，情况更加复杂。 
    局面看似更复杂了——两家磨合就已经这样难，三家岂不是更难？而按这个逻辑继续推论：让西安与咸阳合并成一家，岂不是最完美？ 
    回到问题的起点，大西安到底是什么？很显然，陕西省决策层给这个概念所赋予的，是一座新的城市——超出行政区划和行政概念的城市，对于中国传统依赖于自上而下、高度集中的行政区所形成的城市而言，这是个全新的定义。 
    大西安终要实现的，就是将西安、咸阳这两座相隔不到30公里的城市，建成一体化的大都市，对格局演进的评价，归根到底，评价标准并不是越简单越好，或者越复杂越好，而是怎样做，才能最有利于两市接壤地带这块城乡结合部的充分城市化。“有不知道的朋友问，你们西咸新区在哪里？”前述那位西咸新区官员自嘲说，“我们会讲，我们在西安国际化大都市的核心区，说的再详细一点，就是咸阳市城乡结合部”。这种对当下处境的自嘲，其实正是他们所要面临的使命。 
    这样看，西咸合并或者三分咸阳的提法可能短期内起到效果，但本质上是观念的倒退——因为它的逻辑前提是默认了行政力量在城市化中要起到决定性作用，实际上，也就框死了未来城市要革新、突破的种种可能。 
    失去的机会 
    2002年陕西省提出西咸一体化构想，当时恰逢中国城市化高速发展进程的开端，但在此后相当长的时间里，两座城市都没有把这片区域当做重点来规划发展，而是四面八方向外扩张。 
    十几年转瞬而逝，宏观环境已经发生巨大变化，高速飞驰的城市化模式已结束。宋立说：“发展到今天，超高速成长阶段可能基本上已经过去了，接下来可能是一个次高速成长阶段，在这个阶段，区域之间的竞争要加强，而地方的发展将相对静止。” 
    相对静止的含义是，“一个地方现在在全国排在什么次序，十年以后，可能仍旧是这个次序，十年以后照一张相你的城市是什么面貌，可能就是现在的面貌，就像我们现在看欧美、看日本一样。” 
    最佳时机已经错过，如今的问题是，大西安还有没有机会？ 
    一年前，宋立接受记者采访时谈到大西安的处境，他说，陕西必须要站在国家的战略上看问题，考虑国家需要什么？看陕西能做到什么？进而争取得到中央政府的响应。 
    而今年伊始，国务院就下发国函2号文批复西咸新区成为国家级新区，这显然意义重大。众所周知，每一个国家级新区背后都承担了一项全局性的改革、探索使命，按照国务院的批复，西咸新区所承担的使命是“创新城市发展方式”。 
    按照中央在布局新型城镇化方面的种种考虑，未来要推进的新型城镇化进程和要弱化行政力量所起到的作用，而怎样做到“去行政化”？这一点还没有多少现成的机制、经验可循。 
    同样，横跨西安、咸阳两个行政区的西咸新区，则几乎是中国大量行政区划利益矛盾产生问题的缩影，它必须要解决好这些问题才能继续向前走，这一点，既是它自身面临的困境，也是中央所赋予它的使命。 
    观念、立场和利益 
    客观来讲，在当下要做到这一点，非常难。 
    西咸新区的身份、权责，来自于两个文件——陕西省编办批复的《关于陕西省西咸新区开发建设管理委员会机构设置的批复》，以及陕西省政府下发的《关于加快西咸新区发展的若干政策》。前者简称12号文，后者简称46号文。 
    按照12号文，西咸新区管委会由原陕西省西咸办改设为新区管委会，具有省级部门经济管理权限和规划、土地、建设、环保等行政管理权限；46号文进一步明确，西咸新区管委会是省人民政府派出机构，代表陕西省人民政府行使有关西咸新区开发建设的管理权。 
    但实际情景是，在分级政府事务中，规划权、建设权等权限属于市级政府，规划许可证、施工许可证、房产证等证照的核发都在市级部门，而对于新区发展至关重要的土地问题，储备、交易、征地权在区县级政府，土地证则由市级部门下发，“以土地权限为例，西咸新区所获享的陕西省国土厅相关权限，实际上只有土地指标”。 
    “我们有土地指标，但自己无法征地、挂牌、交易，更没有相应的规划建设权”，一位西咸新区官员说，“所以大量工作都需要西安、咸阳两市以及区县政府的配合”。 
    很多情况下，涉及到的区县政府并不乐于进行这种配合，在政府内部，有一种根深蒂固的观念认为，西咸新区划走了原本属于咸阳或者西安的地盘，因此，为西咸新区服务还是为西安市（或者咸阳市）服务，是“屁股坐在哪边”的立场问题。 
    立场观念背后必然隐藏着利益主体，这种“主政一方，就要对地方利益负责”的观念背后，地方利益到底是代表了当地市民的利益？或者是财政税收？还是部门审批利益、政绩利益？到底孰轻孰重，则很难说的清楚。 
    相比于漫长的观念革新，西咸新区和传统行政区形成分工和利益分配机制是更加迫在眉睫的事，据西咸新区的官员透露，目前他们跟咸阳市的财税分配机制已经大体谈妥，但跟西安市的谈判还未开始。 
    而就现实而言，西咸新区处理与行政区关系改革的出路，一是走滨海新区的路子，进一步“行政化”——撤销区县行政区，建立下属经济功能区工委和管委会，进而直接领导街镇，即把新区的行政权力充分做实。 
    另一条出路则是放弃争取行政权力，采取更灵活、更市场化的方式来撬动西安、咸阳各项行政权，进行广泛的利益合作和利益共享。 
    政治晋升博弈激励 
    西咸新区可以变得更市场化、学习各种更灵活、更有效的合作方式，然而要使这些努力真正有效，可能需要更顶层的制度设计——尽管这是个老生常谈的词。 
    观察过去西安、咸阳两市为何磨而不合，通常讲，是行政区划利益、地方利益阻碍了合作的进行。 
    但地区之间的合作和产业交流会给双方带来更大的价值，这是一个“将蛋糕做大”的游戏，而非零和游戏。 
    不同行政区之间官员的竞争，表面上看是在为GDP和财税而竞争，但本质上是为政治晋升和政治收益而竞争，北京大学光华管理学院教授周黎安曾建立过一个模型来解释国内长期以来存在的行政区合作难以进行的问题——“在政治晋升博弈下，在地方官员的行为对邻近地区存有溢出效应的场合，政治晋升博弈的基本特征就是促使参与人只关心自己与竞争者的相对位次。”“在成本允许的情况下，参与人不仅有激励做有利于本地区经济发展的事情，而且也有同样的激励去做不利于其竞争对手所在地区的事情——对于那些利己不利人的事情激励最充分，而对于那些既利己又利人的合作则激励不足”，研究得出了这样的结论。 
    这也可以解释，为什么上海跟长三角临近中小城市的合作常常很愉快——因为他们并不是政治竞争对手，而京津合作则屡屡难以推进。 
    西安、咸阳过去面对这样的问题，现在以及未来，它们和西咸新区也面临同样的问题，西咸新区可以采取比过去两市磨合更灵活的市场化合作，也可以尝试变的更有实权、更行政化，但归根到底，三者的合作仍要受到“政治激励”的约束。 
    要解决这一点，需要陕西省决策层在官员考核体制上作出进一步改革。在这之前，就有西咸新区的官员在同记者聊天时提出困惑，“可以建立在西安、咸阳和西咸新区之间处级官员的流动机制，让我们三家人变成一家人啊！” 
    他的困惑已经触及到了问题根本，而且可以想的再远一点——比如说，将西安、西咸新区和咸阳市合并为一个考核单位，不再分地市考核，使“大西安”中彼此不再成为政治晋升对手，政治成绩能够三市所共享，进而建立囊括三市、区县党委政府、开发区管委会的官员大流动机制。