国开行否认回归政策性金融

 编者按

    进入2014年，国家开发银行陷入了两重麻烦。

    第一重麻烦是成本之忧。第二重麻烦，来源于其庞大的海外投资。入主国家开发银行（下称“国开行）将近十个月后，58岁的胡怀邦提出了推进内部改革的新口号；而他所掌舵的这家银行，在挂牌改制五年后，利率市场化的冲击、身份的焦虑以及由此带来的经营挑战，使得改革已经不能仅仅停留在纸面上了。（相关报道见10版）

    本报记者 丁默 北京报道

    在改制五年后，国家开发银行，这家资产规模已经8万亿的巨头仍然处在从政策性金融迈向商业银行的漫漫长路上。

    2月17日，国开行董事长胡怀邦发表在《求是》上的一篇文章引起关注，胡在谈及管控地方债风险时，提出可考虑由开发银行或通过招标选择一家银行，进行“统一评级、统一授信、统借统还”，从总量、结构、操作上防止地方政府一哄而上、盲目举债，形成系统性风险。

    在十八届三中全会决议提出组建一家新型“城市基础设施、住宅性政策性金融机构”后，外界有关国开行未来定位猜测就没停止。

    “国开行的改革方向始终是明确的。”上述国开行负责人告诉21世纪经济报道，即作为政府的开发性金融机构，坚持发挥中长期投融资的优势和作用，以市场化方式和开发性方法服务国家战略。

    “开发性金融”是胡的前任陈元提出的概念，这个概念避免了传统上政策性金融与商业金融的争议，将开发性金融定位为介乎商业性金融和政策性金融之间。

    从2013年下半年以来，国开行高层有意将开行定位为中国的德国复兴信贷银行（KFW Bankengruppe简称KFW）。

    作为德国唯一一家联邦政府和州政府全资拥有的政策性银行，2004年后的KFW的一系列改革，成功实现了政策金融与商业金融的分离，被视为政策性金融机构的成功转型的典型案例。

    从国开行自身经营看，债信、资金来源、差异化监管、绩效考核等改革的瓶颈制约亟待破解；胡怀邦曾在内部多次表示，面对日益激烈的竞争形势，开行保持传统优势面临很大压力，盈利空间持续收窄；同时，精细化管理和运行效率有待进一步提高。

    不可能重回政策性银行

    外界对于国开行回归政策性银行的猜测，还要从2013年国开行获批1000亿用于棚户区改造“软贷款”说起。尽管十八届三中全会上明确提出组建一家专门用于城市基础设施、住宅的新型政策性金融机构，但目前看，国开行仍然是无可撼动的城镇化融资的主力，其保障房贷款占到全国的半壁江山。

    据统计，2013年国开行发放城镇化贷款9968亿元，接近全行当年人民币贷款发放的三分之二；其中，发放棚户区改造专项贷款1060亿元；而截至2013年11月底，国开行累计发行金融债9.3万亿元，其中72%用于城镇化建设。

    2013年上半年，国开行提出了未来5年每年将提供不少于1000亿元的专项贷款，以支持各地棚户区改造；同时，开行获准通过软贷款回收再贷方式5年内发放棚户区改造过桥贷款1000亿元。

    软贷款一度是国开行商业化转型前的特殊标签。

    “2013年的1000亿软贷款是国务院层面批准的，也是开行特色的政策性金融工具，但并不意味着开行要重回政策性银行的老路。”一位开行分行人士如是观察，在他看来，开行8万亿的体量，商业性业务超过了一半，已经是船大难调头了。

    2008年的改制后，理论上国开行的改革方向就已明确，即从政策性银行转型为商业银行，按照一位央行官员的话说，开行的商业化中央已经定了，是毫无疑问的。

    德国KFW样本：胡怀邦呼吁为开行立法

    改制推行四年后，国开行的债信问题、资金来源等改革核心问题至今仍悬而未决，内外对开行改革定性和定位问题再度产生分歧。

    有代表性的观点有三个：一是商业化运作的开发性金融机构；二是商业化运作的政策性银行；三是商业银行。

    知情人士透露，2012年前后，国开行曾向人民银行提交过一份报告，对国开行的定位、债信资金来源等问题提出了建议。

    报告建议把商业化转型、中长期债券类银行特点与服务国家发展战略结合起来，坚持商业银行框架下开发性金融机构的定位和发展方向。

    关于债信和资金来源问题，上述报告建议继续保持开行债信安排的连续性和稳定性，不能“一年一延”；应明确开行发行债券继续适用政策性金融债的各项政策规定，风险权重保持为0%，商业银行、保险公司等机构投资开行债不受集中度限制。

    在开行的未来定位上，报告建议对开行中长期信贷和政策性金融债规模分别参照整个银行类金融机构的贷款和存款总额，按一定比例进行管理，保持适度增长。

    关于监管标准问题，报告还建议针对开行业务特点，探索中长期信贷和债券类银行监管的新思路，建立专门的债券类银行管理办法。

    然而，这些问题并未得到正向回应。监管也有监管的考虑，在改制为商业银行后，如果仍在资金来源上维持国开行的特殊待遇，对商业银行而言，难言公平。

    从胡怀邦的表述看，延用了前任陈元关于“开发性金融”的提法，搁置有关政策性和商业性的发展路径争议。

    德国复兴信贷银行的案例为国开行提供了一种改革新样本，上述开行报告也有KFW的影子。

    这家成立于1948年的政策性银行，《德国复兴信贷银行促进法》通过法律的形式明确制定了KfW的架构和治理特点。

    2004年以后，KFW经历了一系列组织结构调整，逐步确立了政策性业务和商业性业务分离的模式，首先，2004年-2007年之间KFW将与商业银行竞争的出口信贷和项目融资业务独立出来成立子公司经营，作为行中行进行经营，进行独立试运作；而2008年德国复兴银行信贷银行成立了法律上独立的由其全额出资设立的子公司，该子公司不再享受国家优惠待遇而是作为商业银行进行运作。

    “目前开行也正在积极推动有关开发性金融的立法问题。”上述内部人士告诉记者，2014年胡怀邦将推动解决开行长期债信、定位架构和立法等问题视为工作重点之一。

    “KFW就是在《德国复兴信贷银行促进法》的框架下成立，不受该国中央银行监管，而是依法由联邦政府的财政部门进行监管。”上述人士说。