给“一把手”分权

      
    近日，山西省出台《关于党政主要领导不直接分管部分工作的若干规定(试行)》，规定党政主要领导不直接分管干部人事工作；财务工作；工程建设项目；行政审批；物资采购等工作。 
    这并非新鲜的创举。从2003年浙江磐安县在全国率先推行给“一把手”分权防腐改革至今，已经有十余年的历史。如今全国有20多个省份，从县乡到国家部委层面都有“一把手”不直接分管人财物的试点。 
    已经进行了十余年马拉松式试点的“一把手”分权，为何在此时受到如此多的关注？北京大学廉政建设研究中心副主任庄德水分析，一是因为“一把手”不直接分管制已获得中纪委高层的认可。二是相比起官员财产公开等深层次改革，一把手分权改革阻力更小，更容易实施。 
    反腐专家、湖南商学院副院长王明高也表示，一把手不直接分管人财物，到了非改革不可的境地。 
    从地方到中央 
    据经济观察报记者统计，“一把手不直接分管”的改革，全国除了8个省（市）没有试点外，其余23省均有从县市到省级的试点，且通常会将“一把手不直接分管”与“末位表态制度”结合起来。此项工作在各地的实践中通常由纪委来牵头实施。 
    根据时间截点，“一把手”分权改革试点可以分为两轮。 
    第一轮试点，主要是以县为单位进行。2003年-2004年正值全国“扩权强县”改革高潮，浙江一举放权603项、吉林放权876项，催生了浙江磐安、浙江余姚、吉林长白等地“一把手”不直管财务的试点。 
    这些试点通常涉及三到五个“不直接分管”，即财务、人事、工程建设项目、物品采购、行政审批。有些县更为细致，比如江西的定南县，设定六个“不直接分管”，除以上五者外，还将行政执法列入不直接分管范畴。 
    在首轮改革中，主要是在县一级的交通、卫生、司法系统等领域率先试点。例如，2003年5月，磐安县先在人财物管理相对集中的县交通局、城建局、经贸局、教育局4个政府部门进行“一把手”四个不直接分管的分权防腐试点。2006年，江西省司法系统开始在所属监狱和劳教单位试行“一把手”五个不直接分管的做法。 
    第二轮试点则在省一级展开，以重庆、广东为代表。2010年1月6日，广东省委十届六次全会透露：广东将逐步实行党政“一把手家庭”财产在一定范围内报告制度，并推出《实施意见》，该《意见》要求：党政正职不直接分管人事、财务等重要部门工作。2012年，重庆在江北、南川等多个区同时开展给“一把手”分权改革。 
    之后，辽宁、吉林、云南、安徽、山西等地都陆续在全省范围内出台针对“一把手不直接分管”的举措。 
    然而，这个遍地开花的试点，一直是以地方试行办法、规定在运作，没有在国家层面形成法规和制度。王明高指出，分走“一把手”的权力相当于一场“自我革命”。除了“一把手”自己，并没有谁敢去要求那么做。 
    近期，这场长达十年的“一把手”分权改革试点的马拉松将可能“修成正果”。 
    中央纪委监察部2013年12月4日在其官方网站刊文《如何加强和改进对主要领导干部行使权力的制约和监督》指出，“应适当分解主要领导干部的权力和责任。”并强调“一些地方推行主要领导干部不直接分管具体事务的制度，形成‘副职分管、正职监管、集体领导、民主决策’的权力运行机制，主要领导干部末位发言制度等，值得借鉴。” 
    随后，中央纪委研究室在中央纪委监察部网站就十八届中央纪委三次全会精神进行解读时更为直接提出，要切实强化权力制衡，按照分工负责原则，适当分解主要领导干部权力，减少主要领导干部对具体事务的插手干预，积极探索推广主要领导干部不直接分管具体事务的制度。 
    值得一提的是，今年1月16日，国家海洋局党组成员、纪委书记吕滨在全国海洋工作会议上提出，将试行党政“一把手”不直接分管“人、财、物”的改革。这是国家部委层面首次作出的试点尝试。 
    亟需制衡 
    近年来，在被查处的腐败分子中，“一把手”有比较高的权重。 
    从一些已经落马的副部级以上官员腐败情况来看，很多都是在当市委书记或当市长时犯的错，比如因受贿1200多万元被判无期徒刑的原山东省副省长黄胜，其犯罪行为主要发生在担任德州市市长和市委书记期间。去年落马的南京市市长季建业，也曾在昆山、扬州等多地担任党政“一把手”。 
    从落马“一把手”的经历来看，“一把手”手中的人事权、财务权、决策权，正是“一把手”犯罪成功的重要条件，他们的权力寻租多出现在行政审批、人事安排、国有资产拍卖等环节。 
    行政审批过程中的贪腐最为常见。据《东方早报》报道，贵州省黔东南州原副州长洪金洲曾为了一个100亿元的电厂项目，进京拜会国家能源局，进贡局长刘铁男100余万元。 
    吉林省白山市原政协副主席、市委统战部长李铁成在担任靖宇县委书记期间，6年里将全县500余名官员调整了840余人次，收受贿赂114万余元，完全操控200多名科级官员的命运，科局级官员几乎无一人不向他行贿。 
    “一把手”易“出事”，根子就在权力过于集中又缺乏有效的监督，导致“上级管不到、同级不好管、下级不敢管、群众管不了”。王明高表示，给“一把手”分权，避免了“一把手”在处理人财物方面可能遇到的错误和责任。 
    从理论上看，推行“一把手”不直接分管人财物，相当于在“一把手”权力与腐败行为之间设置了缓冲机制，能减少“一把手”的腐败机会。但从现实中看，这样真能改变“一把手腐败”的现象吗？ 
    早在2010年初，广东和湖南就相继出台相关文件，要求党政正职一般不直接分管人事、财务等重要部门工作。但事实证明，近年来湖南、广东等地“一把手”落马现象并不少见。如广东省，仅2013年就有38名厅官、423位处级官员落马，其中的“一把手”占了相当比例。 
    庄德水指出，尽管有如此多的实践，但没有一个地方试点能拿出一个实施结果的报告，因此对于试点成效很难做出评估。这个改革的意义是，从制度设计的角度，找到了一个抓手，使限制“一把手”的权力的尝试能迈出实际步伐。给“一把手”分权代表一种权利制衡的趋势，值得在全国全面推广。 
    光是分权还不够 
    “一直以来，‘一把手’腐败受到中央重视。目前的改革代表领导分权的趋势，但光靠不直接分管这种单一制度来解决‘一把手’权力集中是不可能的。”庄德水表示。 
    限制“一把手”权力已经呼吁很多年了，“怎么限制，通过什么手段，这才是最关键的，限制的手段和办法出来后，谁来监管？都很重要。”王明高提出。 
    事实上，“一把手”分权落实的力度与成效，与“一把手”的推行力度密切相关。 
    王明高指出，给“一把手”分权，那是要了那些不正派的“一把手”的命。因而有的地方出现“一把手”不响应，甚至是消极抵抗的情况。 
    “副职要监督正职，在实际操作过程中是很难的；但‘一把手’要监督副职，那就相对容易得多，”庄德水介绍，“但从另外一方面说，把廉政的风险推给了副职，分权出去，如果正职，副职形成利益共同体，则是拉长了腐败链条。” 
    “‘副职分管，正职监管’，一旦出现了问题，是副职顶雷，还是正职担责，并不明晰。”庄德水表示，要真正做到权责分明，应开展清权确权，建立“权力清单”制度和“责任清单”制度。并且，整个清单的“家底”要向社会全面公开，明确监督的责任主体、惩处的实施主体以及举报的处理主体，让责任体系对权力行使形成约束力。要及时纠正超越权力清单的违规行为，严肃问责违背权力清单要求的失信行为。 
    此外，如果“一把手”不积极推行不直接分管，只是受到批评教育、通报、诫勉谈话或纪律处分等惩戒，而对于官帽并无真正影响，是不够的。为此，庄德水表示，应该让“一把手”能上能下。同时，解决“一把手”的问题，还要加强上级领导对下级“一把手”的监督，比如中央巡视组的做法值得借鉴。 
    “很多改革哪怕当时进行了，但很可能是‘人走政息’，”庄德水表示，“因此亟需要上升到国家层面，形成法规制度。” 
    王明高也认为对于“一把手“分权制约的改革，应该上升为国家的规章制度，纳入深化改革领导小组的规划中。