制度先行推进集体建设用地合理有序入市

　　集体建设用地的依法合理有序入市,有利于提高土地利用效率、加快产业转型和城市更新、减少城乡收入差距。但目前集体建设用地入市还面临抵押融资功能缺失、城乡规划体系不统一、集体组织治理结构改革滞后等问题。建议加大地方试验,形成完善的集体建设用地入市体系,在总结各地经验的基础上,出台集体建设用地入市法律法规。

　　国务院发展研究中心课题组

　　集体建设用地制度滞后妨碍增长与转型

　　——缺乏抵押融资功能,极大限制了集体建设用地的产出水平和农民财产性收入

　　现行的《土地管理法》不允许集体建设用地抵押、融资,限制了集体土地的资本化能力。由于所有投资项目都必须以自有资金支付,没有金融杠杆作用,大幅提高了在集体土地上产业进入的门槛。另外,缺乏抵押融资功能的集体建设用地,市场估值会大大降低,利用效率难以真正提升。从广东省佛山市南海区的情况看,土地开发强度已接近50%,集体建设用地占到全部建设用地的71%。如果允许集体建设用地抵押融资,即使按照目前国有建设用地抵押价值的一半来计算,整个南海区的全部融资规模将提高120%,集体建设用地的流转价格至少可增长1—2倍,单位GDP产出将增加2—4倍。

　　目前只有少部分的集体建设用地使用权能够顺利抵押,并且从事抵押业务的金融机构主要还是农村信用社和农村商业银行等地方金融机构。在调研中,农民和集体组织领导人反映,一旦允许集体土地抵押融资,能够获得正规金融支持,集体土地的工业化和城镇化可以上一个大台阶,这些地区的面貌会发生根本性改变。如果农民的集体资产股权可以证券化,将使个人财富成倍上升,大幅增加农民收入。

　　——没有纳入到城乡规划,抑制了集体建设用地的总体经济效益

　　现行的土地和城市规划相关法律规定,只有先通过征地把集体土地变成国有土地,才能将村庄纳入城镇规划中,各项市政基础设施才能延伸到村庄。由此导致在集体建设用地上搞产业、造房子,没有正式的规划编制,普遍存在村民私搭乱建住房等现象。一方面,集体建设用地的“碎片化”利用,大大降低了集体建设用地利用的规模效应。另一方面,村庄自主设计的各类规划又不被政府承认,结果是市政基础设施的建设成本主要由村集体来支付,加大了村集体组织的财政压力。

　　从北京市城乡结合部的村庄看,不少村庄由于缺乏规划,造成村民盲目扩大自家宅基地面积和楼高,占用村庄交通等公共用地面积,村庄布局较混乱。由于这些村庄的集体建设用地缺乏土地利用规划(包括产业规划),可供重新规划的土地空间已经不多,未来村庄的发展空间被大大压缩。

　　——集体建设用地粗放式利用,产业结构难以升级

　　尽管集体建设用地使用权流转早已开始,但在产权登记、分割转让、税费缴纳等方面,都没有作出具体规定。为规避法律和政策风险,集体组织只得进行变通,私下出租集体建设用地或者盖厂房出租,造成建设用地的低效利用,大多只从事低端产业,布局分散,难以形成有规模、上档次的产业园区或产业带。

　　集体建设用地的这种粗放式利用模式,一是经济效益低,厂房出让的签约期限一般都是10年—20年,集体组织只能获取每年相对固定的租金(即使有递增,幅度也不高);二是产业结构难以升级,在集体建设用地上培育或引入更高层次的产业(如科技创新产业等),需要集体组织承受产业甄别、经营和管理风险,这对习惯于拿固定分红的村民而言,短期内很难接受。另外,当初签约租期过长,在租期未到之前引入新产业,集体组织需要支付一大笔违约金,这也影响了进行产业升级改造的意愿。

　　——集体组织治理结构改革滞后,阻碍了集体建设用地的高效配置

　　集体经济产权具有天然的模糊性,即使是在农村集体土地、厂房等资产转为股权后,“资产变资本、农民变股民”,但农村集体组织内部的矛盾仍然十分突出,这一现象在经济发达地区表现得尤其明显。以广东省南海区为例,现有股东为维护既得利益,反对“出嫁女”、退伍军人等10多种有争议群体参与股权分配,引发村内群体利益对立。2009年—2011年间,80%以上涉农信访都与集体经济收益分配有关。

　　从长远看,“只分红、不分债”的集体经济组织治理结构不利于在集体建设用地上的产业调整和升级,也从根本上制约了土地利用效率的提升。例如,广东省南海区的几个经济联合社欠下历史债务50多亿元,但社员股东只考虑眼前利益,仍要求把当年集体收入分红,而不考虑通过盘活集体建设用地、优化产业结构来增加集体收入,也不考虑债务分担问题。南海区的某村2005年成立新型股份合作社,通过村民入股方式,另外成立一个公司,租了集体经济组织200亩地,当时全村2420人中有2020人参加该合作社,每年租金收入是1500多万元,除去300多万元的租地收入,盈利1200万元左右。但截至目前,该合作社没有扩大租地规模,原因之一就在于当初没有入股的400个村民,也想参与利润分红,理由是这些土地都是集体的。可见,集体经济组织治理结构改革滞后,严重影响了集体建设用地利用的灵活性和高效性。

　　深化集体建设用地制度改革的政策建议

　　——构建完善的集体建设用地利用制度体系

　　重点通过完善流转办法、建立集体建设用地登记制度和使用权抵押融资机制、明确税费政策等措施,逐步实现城乡统一、房地一体的集体建设用地流转、登记、抵押融资体系。核心是探索抵押融资机制,建议中国人民银行、银监会等金融管理部门研究制定集体建设用地抵押融资办法,鼓励国有商业银行等金融机构开展抵押融资试点,探索设立融资担保机构,有效防范和化解抵押融资风险。

　　——鼓励集体建设用地空间大的地区先行先试

　　一些发达地区近年来先后出台了集体建设用地入市的地方规章,但没有国家层面的法律支持,在具体实践中会遇到许多法律障碍,影响了集体建设用地入市的效果。建议国家选择若干地区先行先试,在集体建设用地抵押融资和使用权流转税费方面进行制度试验和封闭运行。待试验成熟后,将这些制度规则上升到国家政策层面,进而推动全局性的集体建设用地制度改革。