广东省佛山市南海区集体建设用地入市调查

　　广东省佛山市南海区是国内最早探索集体建设用地依法有序合理入市的地区之一。目前,南海区已经探索出一条利用集体建设用地推进工业化、城镇化和农业现代化的“三化”新路,建立了包括确权登记、流转交易平台、基础地价体系等在内的集体建设用地入市体系。多年实践证明,集体建设用地入市为南海区的经济社会可持续发展、居民收入可持续增加、城镇化可持续推进,发挥了不可替代的作用,可为其他地区提供重要的经验借鉴。

　　国务院发展研究中心课题组

　　集体建设用地上的工业化和城镇化

　　广东省佛山市南海区地处珠江三角洲腹地,辖区面积1073.8平方公里,户籍人口120.9万人,常住人口260.8万人。2012年,南海区实现地区生产总值1966亿元,城镇居民可支配收入36348元,农村居民纯收入16673元,率先迈入国际通行的中等收入水平。

　　与依靠征地和土地国有化推动的工业化、城镇化模式不同,南海区的工业化、城镇化主要是在集体建设用地上展开。据第二次土地调查结果,南海区建设用地面积是79.75万亩,其中农村集体建设用地面积56.55万亩,占全区建设用地总量的71%;宅基地面积超过17万亩,接近建设用地总面积的22%。

　　从上世纪90年代初开始,为满足企业用地需求,南海区村组两级集体经济组织以兴办乡镇企业名义申请用地,办理土地使用权证,然后将土地出租给企业投资建设。2012年,南海区工业总产值达到4226亿元,有一半以上的工业用地是集体建设用地,为南海区工业化做出了巨大贡献。

　　随着工业化的快速推进,土地资源对南海区发展的制约越来越大。一方面,南海区基本农田占土地面积的比重不到13%,建设用地已占到土地面积的33%,土地过度开发现象严重;另一方面,现有的“旧城镇、旧厂房、旧村居”普遍存在缺乏规划指导、布局分散、安全隐患较大、土地利用率低等问题。以石肯村南都片区为例,该片区位于禅桂中心组团黄金地块,占地面积约140亩,原有企业105家,但大部分都是些低矮的简易旧厂房,聚集的是低端的粗放型行业。2008年全球金融危机爆发后,南海区出现了“部分工厂关闭、厂房闲置”的现象。南海区政府意识到,对存量建设用地的改造,既可以增加农民集体租金收入,又可以大大提高土地利用率,还可以为南海区产业升级和城市建设提供用地空间。从2010年开始,南海区在国土部和广东省政府支持下,率先对“旧城镇、旧厂房、旧村居”进行改造。在广东省2009年出台《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》后,南海区累计出台了26份区级“三旧”改造文件。目前,南海区除作为房地产和商业等经营性用地必须转性为国有以外,大部分产业升级用地、市场用地和城市用地均保留了集体所有性质,大部分集体建设用地直接参与城市化建设,用于城市建设的土地有70%—80%都是集体用地。

　　做法与效果

　　经过二十多年的实践,南海区不断探索集体建设用地进入市场的有效形式,基本形成了比较完善的制度安排,为土地制度的全局改革提供了经验。

　　——开展农村集体土地确权

　　一是明确集体土地确权登记的范围,包括全区范围内的农村集体所有土地,除耕地、河流、滩涂、鱼塘外,还包括已经进行非农建设的工业和三产用地。二是界定历史遗留建设用地范围,规定对以下几类土地一次性予以解决:符合土地利用总体规划建设用地范围内的土地;1999年1月1日以前已成为建设用地,仍未取得合法用地手续的土地,但不涉及土地利用总体规划所划定的基本农田保护区的土地;已取得集体土地所有权证、属建设用地性质的土地。三是对符合确权登记发证条件的农村集体经济组织和用地主体颁发权利证书,土地所有权证书直接发给符合规定条件的农村集体经济组织。

　　农村集体土地产权主体的确定,为集体建设用地使用权流转顺利进行奠定了基础。

　　——将集体建设用地纳入规划控制

　　南海区将全区划分为东、中、西三大片区,东部以金融高新区为主,重点发展金融业、商业和居住业;中部为高新工业技术园区,重点发展制造业;西部以西樵山为主,重点发展旅游业。对集体建设用地实行规划管理,要求集体建设用地的开发,必须符合三大片区的开发规划和发展理念。农村集体建设用地选址必须符合土地利用总体规划、城镇建设规划和村庄、集镇规划,地上建筑物建设必须按批准的规划要求实施。

　　——制定规范流转政策和流程

　　为了规范和促进集体建设用地流转,广东省人民政府于2005年出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》(第100号令)。南海区在此基础上制定了《佛山市南海区集体建设用地使用权出让出租管理办法》和《集体建设用地使用权转让、转租、抵押管理办法》,明确提出农村集体建设用地和国有建设用地“同地、同价、同权”,允许农村集体建设用地在市场上出让、转让、出租、转租和抵押。还明晰了集体建设用地的流转流程:以村集体经济组织名义办理规划条件等手续——村集体经济组织拟定流转方案(包括流转方式、流转价格等)——流转方案提交村(居)党组织审查——集体表决流转方案——村 (居)党组织审查备案——提交集体资产交易平台进行公开交易——签订流转合同。

　　——建立基准地价体系

　　为了规范集体建设用地流转市场,南海区早在2011年就开始着手建立集体建设用地基准地价体系,经过两年多的研究,在2013年年初顺利完成。2013年,区政府印发《佛山市南海区人民政府关于公布实施南海区集体建设用地基准地价的通知》,并于当年2月1日起执行。南海区对不同用途的集体土地制定基准地价,为集体土地交易提供了依据。

　　——建立集体建设用地税收体系

　　集体建设用地流转涉及的税费项目主要包括物业出租税和土地使用税。以南海区农村集体物业类资产2011年度出租收入18亿元为基准计算,公司化运营后的物业出租税款至少为3.66亿元;以南海区集体建设用地面积为389477.19亩来计算,土地使用税至少为7.99亿元,合计约11.45亿元。占集体经济组织可支配收入50.8亿元的22.54%,相当于目前税收(84618343.79元)的13.53倍。

　　南海区集体建设用地进入市场,开创了集体建设用地上的工业化、城镇化模式,为农民分享城镇化进程的土地增值收益提供了机遇,实现了政府与农民、农村与城镇发展的共赢。

　　第一,农民分享了土地级差收益,缩小了城乡居民收入差距。集体土地租金收入从2008年的22.6亿元增加到2012年的30.2亿元。村组两级分红从2008年的16.8亿元增加到2012年的26.7亿元,两级人均分红从2008年的2347元增加到2013年的3516元。社员股东总数75.9万,占农村居民的99.4%。南海区农村居民人均纯收入从2008年的11158元提高到2012年的16673元,城乡收入比从2008年的2.33:1缩小到2012年的2.18:1。

　　第二,壮大了村组两级集体经济。到2012年,农村经济总收入超亿元的村 (居)216个;经联社集体经济总收入超1000万元的村 (居)79个,其中超5000万元的15个;可支配收入超100万元的村(居)200个,其中超3000万元的13个;可支配收入超100万元的经济社934个,其中超1000万元的41个。村组两级集体资产总额306亿元,其中经济社级161亿元;两级货币资金存量76亿元,其中经济社级52亿元。集体经济组织对村(居)公共服务供给的支持与投入逐年增加,2011年和2012年分别达到24.78亿元和31亿元。

　　第三,为城市发展拓展了空间,促进了土地集约利用。2007年至今,南海区实施“三旧”改造,为城镇发展和产业升级拓展了空间。全区共认定 “三旧”项目41批次共3446项,涉及土地面积18.5万亩;已完成200多个“三旧”改造项目,改造土地面积6000多亩,投入改造资金150亿元;正在开展的项目168宗,土地面积1.9万亩。已完善历史用地手续土地面积1.8万亩,正在完善历史用地手续土地面积约2万亩。

　　保护耕地和保障农民权益

　　——实施基本农田补贴,严格耕地保护

　　根据南海区土地利用总体规划(2010—2020年),至2020年,全区基本农田保护目标不少于20万亩,耕地保有量不少于21.5万亩。土地资源特别是耕地资源保护面临前所未有的压力。但是,由于农产品特别是粮食作物的附加值不高,与二、三产业的产出投入比形成巨大差异,基本农田拥有者“守土有责,护土无利”,给南海区耕地和基本农田保护带来现实威胁。

　　为了加强基本农田保护区建设,缩小基本农田与建设用地的利益差距,增加基本农田保护区农民收入,南海区于2009年5月在全国率先制定了《佛山市南海区实施基本农田保护区财政补贴试行办法》和《佛山市南海区实施基本农田保护区财政补贴试行办法实施细则》,明确了对承担基本农田保护任务的农村集体经济组织进行经济补贴的制度,规定基本农田保护区补贴标准为500元/亩/年,基本农田保护区财政补贴资金列入当年区级财政预算。2010年到2012年间,南海区累计用于基本农田保护资金补贴超过3亿元。

　　除此之外,南海区还通过开展农田及鱼塘整治,提高了村集体收入和土地产出收益,2009年至2011年,南海区共投入资金6695万元,整治农田10000亩、鱼塘15000亩;经初步统计,农田整治区种植农户一年增加收入5750万元,鱼塘整治区一年增加产量1.13万吨,增加产值1.9亿元,养殖户年增加收入3720万元。由于实施土地整治,整治区种养农户收入普遍提高3—5倍。

　　——搭建集体资产交易平台,保障农民权益

　　为了保障集体建设用地流转过程的透明化和公开化,南海区建立了镇村两级集体资产交易平台。将经联社和经济社的所有集体资产,包括每间物业、每个鱼塘、每块土地、每份合同在清产核算后全部输入交易平台的软件系统。南海区自2010年起全面推行农村集体资产平台搭建工作,8个镇(街道)先后组建成立了农村集体资产管理交易中心。截至2013年5月底,全区进入集体资产管理交易中心成交的资产共28088宗,标的总金额149.4亿元,成交溢价约20%;共有2885个村组账套纳入集体经济财务监管平台监管,在管货币资金80亿元。据统计,进入资产管理交易中心交易后,全区集体资产成交价格升值了20%以上。

　　政策建议

　　尽管南海区进行了二十多年集体建设用地进入市场的探索并取得了显著成效,但是,地方政策创新和制度试验一直面临难以突破国家大法的困境,给地方发展造成制约。一是由于存在制度障碍,南海区大部分已流转的集体建设用地无法办理产权登记,难以获得物权法律保护;二是由于集体建设用地使用权流转制度不完善,银行一般不愿办理集体建设用地使用权抵押,土地使用者很难靠集体建设用地本身获得融资;三是集体建设用地流转后监管不严,可能会出现“小产权房”。

　　因此,建议总结南海区试验制度成果,建立城乡统一的市场体系。

　　——建立集体建设用地进入市场制度体系

　　包括实行统一的土地不动产登记制度、集体建设用地使用权流转制度、集体建设用地共用宗登记制度、集体建设用地抵押融资制度。

　　——总结南海区的经验,制定集体建设用地入市规则

　　形成从规划、土地准入到地价、地税等管理办法,在规划和用途管制下,实现国有土地和集体土地“同地、同价、同权”,让两种所有制土地平等进入非农用地市场。

　　——对集体建设用地公平征收土地相关税收

　　鉴于国有土地要交纳土地出让金,为了兑现集体建设用地入市后的 “涨价归公”,实现与国有土地同等义务,建议对进入市场的集体建设用地按不同功能和价值征收土地增值税,既能为城市建设募集一笔税收,也可以解决两种所有制土地的义务对等问题。当然,由于政府对集体土地上的基础设施建设只投入少量资金以及没有拆迁安置等成本性支出,因此集体土地的税率要低于国有土地,要合理确定征收集体土地增值税和房产税的税率。