交叉打架的生态红线

    [ 《第一财经日报》记者近日梳理今年各地“两会”文件时注意到，“生态红线”无一例外地出现在各省区市的《政府工作报告》中
    生态红线、林地红线、耕地红线、永久基本农田红线、水利红线、海洋生态红线……所谓红线，实乃底线。
    如何将条条红线从图纸上的“虚线”变成“政策实线”，也已经被纳入许多地方政府工作报告之中。
    据《第一财经日报》记者了解，正在划定的各种“红线”，不仅是发展与保护之争的战场，也成了一些地方和部门权利纷争的焦点。
    整体推进红线划定
    2011年，《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》提出：“在重要生态功能区、陆地和海洋生态环境敏感区、脆弱区等区域划定生态红线。”这是我国首次以国务院文件形式出现“生态红线”概念并提出划定任务。
    去年5月24日，中共中央总书记习近平在中共中央政治局第六次集体学习时再次强调，要划定并严守生态红线，牢固树立生态红线的观念。
    十八届三中全会更是把划定生态保护红线作为改革生态环境保护管理体制、推进生态文明制度建设最重要、最优先的任务。
    《第一财经日报》记者近日梳理今年各地“两会”文件时注意到，“生态红线”无一例外地出现在各省区市的《政府工作报告》中。
    今年1月10日，总投资160.57亿元的青海三江源国家生态保护综合试验区建设暨三江源生态保护和建设二期工程启动。这是我国目前规模最大、投入最多的生态保护工程。
    青海省省长郝鹏在《政府工作报告》中表示：“建立资源环境承载能力监测预警机制，科学有序划定生态红线，实行最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度。”
    2012年3月，我国启动生态红线划定试点，内蒙古、江西、广西、湖北成为试点省份。
    在今年的《政府工作报告》中，湖北省省长王国生表示：“扎实推进国家生态红线划定试点和全国生态文明建设试点。”他说，生态资源是不可再生资源，一个地方的生态品牌也是不可复制的竞争优势。湖北要严守生态红线，优化国土空间开发布局，促进区域协调发展。
    云南省省长李纪恒在今年《政府工作报告》中也表示：“建立生态红线管控制度，完善资源有偿使用和生态补偿制度，创新生态环境保护管理体制机制。”
    此外，山西、山东、天津、北京、贵州、江苏、上海、新疆等也提出探索生态红线制度，完善生态补偿机制。实行最严格的源头保护、损害赔偿和责任追究制度，以法治手段、刚性约束守护好青山绿水。
    据本报记者了解，2003年《珠江三角洲区域环境保护规划》就确定了“红线调控、绿线提升、蓝线建设”的总体战略，要求对12.13%的陆域（5058平方公里）实行红线管控。经广东省人大批复，红线指标分解到9个城市强制执行。随后的《广东省环境保护规划》对全省以及21个地级市都划出了红线调控区。
    去年8月，江苏省在全国率先划定了生态红线区域，包括自然保护区、重要湿地等15类，总面积24104平方公里。今年1月，《江苏省生态补偿转移支付暂行办法》出台，按照“谁保护、谁受益”、“谁贡献大、谁得益多”的原则，省级财政安排近10亿元补助资金，支持生态红线区域保护。
    环保部有关负责人近日对记者表示，目前，全国生态保护红线划定已“进入整体推进阶段”。而按照环保部1月底颁布的《国家生态保护红线——生态功能基线划定技术指南(试行)》（下称《红线指南》），最终的生态红线将划分为三条，包括生态功能保障基线、环境质量安全底线和自然资源利用上线。
    这位负责人告诉记者，环保部正在上述4个试点省份组织开展生态红线边界勘定和现场调查，形成高精度生态红线分布图，将生态红线落到实地。
    “插手”背后的利益之争
    但记者在采访中也注意到，由于各部门按各自的职权范围插手红线的划定，出现了红线交叉甚至打架的局面。
    去年7月24日，国家林业局宣布启动生态红线保护行动。该行动划定林地和森林、湿地、荒漠植被、物种四条生态红线。
    按照林业部门的测算，全国林地面积应不低于46.8亿亩、森林面积应不低于37.4亿亩、森林蓄积量应不低于200亿立方米、湿地面积应不少于8亿亩。
    今年1月召开的全国国土资源工作会议则明确提出，要“把‘红线’落地划死”，“积极协调有关部门，把耕地红线、永久基本农田、城市建设用地开发边界和生态红线落在新一轮土地利用总体规划中。要死守耕地红线和永久基本农田红线不动摇。”
    但在一些地方，“退耕还林”与“毁林复耕”一直在拉锯。林业部门为保住林业面积，要求坡度在25%以上的土地改为林地；而当地农业部门则尽可能扩大耕地面积。
    对于一些农户来说，由于种粮补贴多，收入高，也偷偷将林地改作耕地。林业部门的监测显示，全国每年林地转为非林地约166万多公顷。海南省经各林场勘界测量发现，近年来，全省各国营林场被侵占的林地面积达20.2万亩。
    同样地，水资源方面，2011年的中央1号文件和中央水利工作会议都明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。
    不过，水利部的“限制纳污”与环保部的“水污染防治”又形成了权利交叉。根据《水污染防治法》，环保部履行其水环境管理的职责，而依据《水法》，水利部履行其水资源管理的职责。
    一位专家形象地称之为，“环保不下水、水利不上岸”。长期以来，环保与水利互不过问，部门之间缺乏协作，各自划定的红线不协调也就不足为怪。
    记者了解到，目前我国各类保护区分属林业、环保、住建、农业、国土、海洋等部门，在各种各样保护区的红线内，矛盾与冲突同样不断。
    环保部有关人士介绍，《全国生态功能区划》中50个国家重要生态功能区总面积220万平方公里，《全国主体功能区规划》中25个重点生态功能区总面积386万平方公里，《中国生物多样性保护战略与行动计划》中32个陆地生物多样性保护优先区面积232万平方公里，分别占我国陆地总面积的22.9%、40.2%和24.2%。
    但上述3类生态保护区域不仅存在空间交叉重叠，还由于部分区域是按照现有行政区划确定的，内部还有许多城镇和工业开发区，开发建设与保护的矛盾尖锐，难以实行有效的生态保护措施。
    “目前自然保护区分属十几个部门分散管理，都没有得到应有的科学保护。”中国科学院动物研究所副研究员、自然保护立法研究组总协调员解焱对记者表示，依法对各类自然保护地进行保护管理，才能捍卫我国的生态安全底线。
    “红线管理体系”待建立
    “生态红线划定后落地很难，不同地方政府对生态红线的认识会不同。同时，生态红线的划定肯定会影响到地方当前的经济发展。如果有些地方只顾当前利益，实施会较慢。”环保部南京环境科学研究所所长、环保部生态红线制订小组组长高吉喜说。
    对于目前红线划定出现的混乱局面，环保部有关负责人表示，生态功能红线划定是一项系统工程，应在不同区域范围内根据生态保护对象的功能与类型分别划定，通过叠加分析综合形成国家或区域生态功能红线。
    此外，红线的划定也应与主体功能区规划、生态功能区划、土地利用总体规划等区划、规划，以及已建各类生态保护地边界相协调，与经济社会发展需求和当前监管能力相适应，预留适当的发展空间和环境容量空间，合理确定生态功能红线的面积规模。
    据记者了解，一些地方政府也注意到红线划定中存在的问题，如青海省明确表示要“科学有序划定生态红线”，重庆市表示要“科学划定生态红线”。
    “生态红线可从特定地理区域、自然资源使用上限和污染物排放总量上限三个方面给予明确。”在1月份召开的贵州省“两会”上，贵州省政协委员刘济明认为，应尽早明晰生态红线的概念、丰富生态红线的内涵、制定并完善生态红线的划定技术。“在生态红线面前，开发建设活动必须止步。”刘济明说。
    对于各部门划定各自“红线”的做法，环境保护部环境规划院副院长兼总工王金南此前在接受媒体采访时表示赞同。
    “我国应该建立一个基于‘人口—资源—环境’三大基本国策的红线管理体系，而生态红线只是其中一束。”王金南说。
    解焱领衔的自然保护立法研究组认为，如果国家能够围绕保护中国生态安全底线这个目标，政府应投入GDP的0.065%~0.2%（以2011年物价水平计为306亿~950亿元），便可以使我国17%的陆地和10%的海洋得到有效保护。