聚焦铁总铁路变轨囧途

　　《企业观察报》记者 张起花

　　沉寂了近10个月时间后,政企分开后的中国铁路改革在期盼之中终于有了新动向：1月6日上午，交通运输部部长杨传堂和国家铁路局局长陆东福一同为国家铁路局启动政府网站并揭牌，标志着国家铁路局组建顺利推进，将全面依法履职。揭牌仪式刻意保持低调，没有邀请媒体记者参加。

　　作为一个迟到的监管者，国家铁路局在挂牌之后仍面临厘清职责、掌控技术标准制定权，处理好与中国铁路总公司这一大型国有企业之间微妙关系等难题。

　　1月9日，中国铁路总公司召开其成立后的第一次工作会议，总公司党组书记、总经理盛光祖在会上作报告，总结了2013年铁路工作，并部署2014年重点任务，明确客货运输改革及投融资体制改革仍是2014年重点任务。这也是中国铁路总公司成立之后最为迫切的两项改革，决定着其能否尽快提高运营效率，摆脱巨额债务的重压。

　　如此密集的动向，使业内外人士对中国铁路总公司在2014年的深入改革充满了期待。此前，有关中国铁路总公司下属的18个铁路局整合在即，最快时间可能在2014年3月份全国两会后的消息也重新出现并被各路媒体热炒，引发了对于我国铁路改革开启政企分离大幕后，改革难点、改革成效及进一步改革走向的全面探讨。

　　铁路改革囧途

　　中国铁路总公司虽然启动了货运改革，并积极探索着投融资改革方向，但超过3万亿元的债务牵动着其每一项改革的神经

　　1月6日上午，国家铁路局举行揭牌暨政府网站开通仪式    资料图片

　　业内多位专家对《企业观察报》记者表示，从过去近10个月的中国铁路改革情况来看，改革进展缓慢，收效甚微，当初改革的原因亦成了而今改革进程中的难点。

　　“在中国大规模高铁建设引发的债务危机逼迫下，铁路建设投融资越来越困难，而政企分开，尽快让铁路建设和运营进入市场化轨道，多渠道吸引社会资金的进入成为必然选择。但截至目前，债务问题没有解决，而且这又成了中国铁路改革进程中的难点，困扰着诸多改革的设计者和执行者。”北京交通大学经济管理学院教授赵坚长期关注铁路改革，他在接受本报记者采访时如是说。

　　2013年第一季度，新组建的中国铁路总公司发布数据显示：亏损68.76亿元，总负债高达2.84万亿元，负债率为62.31%，较2012年末和2011年末上升约0.08和1.68个百分点。截至2013年9月底，中国铁路总公司的负债总额突破3万亿元大关，高达3.06万亿元。

　　一位接近中国铁路总公司的业内人士告诉本报记者，中国铁路总公司有一个以总经理盛光祖为首的改革领导小组，讨论、研究、制定铁路改革的后续方案。很多次开会不管从什么角度切入讨论，最后的焦点都落在巨额负债如何解决上。

　　债务庞大 改革受阻

　　根据国务院机构改革和职能转变方案，中国铁路政企分开之后，铁道部原有职能被一分为三，其中拟订铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部;新组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责;原铁道部的企业职责由新组建的中国铁路总公司承担，负责铁路运输统一调度指挥，经营铁路客货运输业务，承担专运、特运任务，负责铁路建设，承担铁路安全生产主体责任等。

　　从上述职能划分情况可以看出这样一个明显的问题，即中国铁路总公司既要负责铁路客货运输业务的经营，还要承担铁路建设重任。在背负着巨额债务的情况下，完成这两大目标在业内专家看来是一件相当矛盾的事情。

　　前瞻产业研究院资深产业研究员高晓诗对《企业观察报》记者直言，我国“十二五”铁路发展目标是：到2015年全国铁路营业里程达12万公里左右，其中西部地区铁路5万公里左右，基本建成规模超4万公里的快速铁路网，复线率和电化率分别达到50%和60%左右。

　　按照这个目标，我国当前铁路建设仍需继续发力，且每年需大概投资6500亿元人民币左右。但现实情况是，无论旧债的偿还，还是新债的借款抵押，我国铁路总公司面对的并不是一个很乐观的局面。

　　“以往原铁道部拥有政府这个强大后盾，即使负债累累依然能获得巨额贷款，但中国铁路总公司作为一个企业独立法人，融资需要看企业的信用评级和抵押担保情况，而这些方面，中国铁路总公司的情况都不是很乐观。融资困境必将是制约铁路运营市场化的一个重要障碍。”高晓诗说。

　　她还指出，铁路具有很强的社会公益属性，但同时又具有商业市场化属性。每年的“春运现象”就是我国铁路社会公益属性的极端表现，同样在货运方面，我国铁路承担了包括粮食、救灾物资、军需用品等货物的运输职能，所以，我国铁路的建设和运营理应平衡好社会公益性和市场性之间的矛盾。

　　从这个角度出发，让已经是企业性质的中国铁路总公司背负此前累积的所有债务，并在今后不加区分，承担起一切运营和建设任务，似乎不太合乎情理，国家对其有关公益属性铁路线的建设和运营要求必然会成为其发展路上非常纠结的障碍之一。

　　上海同济大学铁道与城市轨道交通研究院的孙章教授也对本报记者说，我国铁路改革市场化的方向没有错，但是要想让中国铁路总公司的改革有较大起色，就该为其减负。国家相关管理部门最好成立一个由各方面专家组成的债务处理小组，将中国铁路总公司目前背负的债务构成进行研究和细分，分清楚哪些债务是因为企业经营规划或者管理不善造成的，哪些债务是因公益性铁路的建设和运营造成的政策性亏损。政策性亏损部分的债务就应该由国家承担起来，以便让新组建的中国铁路总公司轻装上阵。

　　此外，高晓诗表示：“目前铁路系统职工有200多万人，虽然铁路总公司表示将接纳原铁道部所有员工，但是引进市场化竞争机制和流动机制后，原基层铁路工作人员低薪资与高工作强度间的错位问题以及市场裁员问题都将是铁路总公司所需要面对的挑战。在高负债背景下，这个问题的解决也变得异常棘手，成为中国铁路总公司的发展障碍之一。”

　　她认为该问题能否处理好，不仅决定着中国铁路改革进程的快慢，而且影响着社会的稳定与否，我国相关管理部门不该将此包袱一甩了之，使之成为铁总独家承担的重任。

　　多因素掣肘 步履维艰

　　尽管障碍不少，但是新成立的中国铁路总公司在近10个月的时间里努力求进，做出了大大小小不少革新，如果按照时间顺序一一罗列，也能耗去不少笔墨。比如2013年5月23日，首次发债融资200亿元;5月28日，启动首次动车组招标;6月15日，正式实施货运组织改革;6月21日，实施高铁票价打折;9月1日，火车票全国通退通签并实施梯次退票……

　　但是，这些努力在我国业界专家眼中还是微不足道的，评价近10个月中国铁路总公司改革取得的成绩，多数专家认为因债务压力较大，企业相关的新政措施出台比较谨慎，大家所期待的一些关键问题，如货运改革，虽有成效，但仍有不少待解难题。投融资改革、权利职能拆分等几乎没有进展。

　　先说货运改革，这是中国铁路总公司成立不久后，于去年6月份率先推出的改革。对于缘何最先从货运开刀的问题，中国铁路总公司运输局局长程先东曾表示：“我国铁路货运服务方面存在着办理手续繁杂、运输组织与市场需求脱节、运输收费不规范和运力分配不够透明等问题，严重制约着我国铁路运营能力及应对市场变化水平的提高。”

　　实际效果也是值得肯定的。我国铁路货运组织实施改革后，落实简化受理流程、随到随办、规范收费、热情服务等四个承诺，扭转了铁路去年上半年运量持续下滑的状况。2013 年1-11 月，铁路货运量累计同比增速为1.4%，去年同期累计同比增长0.4%。而2012 年全年累计同比增速为0.5%。

　　但是，量的单方增长并不能直接转化为盈利，需要有“价”的配合。高晓诗对本报记者说，过去，我国货运价格主要由铁道部和发改委根据成本的波动情况进行调整。基于铁道部的部分公益职能，以及相对较弱的经营绩效考核压力，我国铁路货运在盈利方面存在较大短板。这次改革主要从规范收费、理顺市场的角度实施了“一口价”的收费方式，避免了过去随意收费的乱像。但今后，定价体系势必还需要再进一步调整，监管部们也应该出台指导价，允许运营方根据实际经营情况进行价格调整。

　　而投融资体制改革方面，过去近10个月一直没有实质进展。谈及原因时，赵坚斩钉截铁地说：“中国铁路总公司挂牌之时，我所担忧的三个问题到现在依然没有解决。也就是说，目前政府和企业的关系还没理顺，投融资改革自然不会有任何进展了。”

　　在我国铁路改革奏响政企分开的前奏曲时，赵坚曾公开表示：“政企分开之后，三方面问题不容回避：其一，交通运输部职能整合、机构重组，中国铁路总公司重新定位问题;其二，铁路巨额债务和公益性运输亏损问题;其三，中国铁路总公司如何进行打破垄断引入竞争的改革问题。”

　　对此，《企业观察报》记者1月3日致电交通运输部政策法规司新闻宣传处处长李占川，询问有关于国家铁路局的组建情况及交通运输部职能整合、机构重组等问题，得到的回答是：“正在组建中，详细方案还没有下来，运作关系没有理清，未来铁路发展规划是否有调整，有哪些新政策要出台也不明确。”

　　在过去近10个月时间里，国家铁路局曾经迟迟没有挂牌，相关政策走向仍不明朗，必然较难吸引社会资金进入铁路建设。定性为企业的中国铁路总公司背负重担自然也不敢采取太大的动作。

　　隧道及地下工程专家、中国工程院院士王梦恕在接受本报记者采访时直言：“2013年，我国铁路投资方向都是正在修建中的部分铁路线，由于受资金投入影响，过去一年都没有一条新开工的高铁线路。”

　　他认为，中国铁路总公司债务的利息额很大，一年达3000多亿元，所以目前考虑更多的是如何将现有的10万公里的线路运营好。如期完成规划中的“四纵四横”铁路网，必然需要国家的投资。

　　王梦恕说，我们是个有13亿多人口的大国，但铁路现在不过10万公里。美国虽然只有3亿多人口，但他们的铁路已经达到27万公里。所以，我国国内继续修建铁路的形势非常紧迫。

　　在中国铁路总公司9日召开的首次工作会议上，党组书记、总经理盛光祖透露，2014年国家铁路安排固定资产投资6300亿元，投产新线6600公里以上。“按照确定的铁路建设规划，今明两年，国家铁路要完成固定资产投资1.2万亿元，‘十三五’期间铁路投资仍将在高位运行。”盛光祖说，2014年铁路建设将以中西部地区为重点。

　　头绪繁杂 任重道远

　　因改革而承接巨额债务，因债务而背负庞大利息，中国铁路总公司被业内戏称为银行的打工仔。为了改变窘状，中国铁路总公司也在想方设法解决问题，去年多次向国务院提交申请，希望能减免部分债务或获得更多的补贴支持。

　　2013年8月19日，中国政府网发布《国务院关于改革铁路投融资体制 加快推进铁路建设的意见》。意见指出，为解决中国铁路总公司建设项目资本金不足、利息负担重等问题，考虑到铁路运输公益性因素，中央财政将在2013-2015年对中国铁路总公司实行过渡性补贴。

　　据了解，为了“开源”，中国铁路总公司曾在内部会议上下达死命令，2013年年底出台铁路投融资改革方案，最大化引入民资。不过这一命令并未及时落实。

　　盛光祖在1月9日的会上表示，2014年铁总将深入推进铁路投融资体制改革，加快向社会资本放开城际铁路、市域铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权和经营权，支持地方政府、社会企业以股权投资、资产重组、特许经营等方式，投资铁路建设或参与铁路经营开发。

　　中投顾问高级研究员申正远表示：“从目前情况看，我国铁路系统市场化改革的态度和决心非常明确，但是改革不能在短期内完成，我预计至少需要四五年时间的逐步深入，历经从简单到复杂的艰难过程。”

　　他认为，要解决债务问题，提高铁路运营效率，必然要先进行投融资体制的改革，吸引社会资金最大限度进入，形成行业内的竞争机制。但要实现这个目标，眼下还有其他一些问题需要逐一解决：

　　比如中国铁路总公司进一步分权，变革运营模式，降低垄断程度，为社会资本留出进入空间的问题;比如完善铁路运价机制，稳步理顺铁路价格关系，增加运价弹性的问题;比如铁路公益性、政策性运输补贴的制度安排问题;又比如加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用等。

　　此外，申正远补充说，在推进投融资改革的同时，中国铁路总公司还不能忽视其自身的建设，即进一步推进现代企业制度建设，提高经营管理水平，提高资产收益能力，建立完善成本核算体系、绩效考核体系，有效控制建设和运营成本，提高经营效益。

　　“在抓紧清理资产的基础上，最好全面开展资产评估工作，摸清底数，盘活存量，优化增量，增强企业自我发展能力。”申正远说。