TPP谈判剑指国企 国资委研究对策

    自去年12月中旬于新加坡举行的部长级会议无果而终之后，TPP（跨太平洋伙伴关系协议）谈判将再次从1月延期到2月召开。

　　TPP的最大目的是在亚太地区形成高水准的贸易规则。据相关谈判人员称，目前正在讨论2月中旬召开的方案。延迟至2月召开的原因是，在部长们讨论之前，还有很多需在事务层面进行整理的论点。

　　中国并非TPP的谈判方，但从2013年开始，中国政府即暗示可能会加入美国牵头的TPP谈判，显示对这一提议的立场可能出现了软化。

　　一旦参与TPP谈判，主要障碍之一便是TPP有关国有企业和监管一致性条款可能会威胁到中国的国有企业。

　　中国国资委的一位官员表示：“结合美国的再工业化战略和日美低碳、绿色增长战略，TPP的高标准和新规则势必会对国际经贸、产业格局产生深远影响，中国作为新兴大国无法置身其外。无论TPP谈判结果如何，其谈判目标、谈判方式、谈判标准和谈判内容都将成为影响中国未来发展的重大外部因素。”

　　“我们非常关注这个问题并且正在做一些相应的对策研究。”他说，“各个国有企业内部根据自己的现实情况，也应该给予足够的重视。”

　　剑指国企

　　一个多月之前，美国钢铁协会（AISI）主席兼首席执行官托马斯·吉布森（Thomas　J.　Gibson）向美国贸易代表办公室（USTR）发出一封信，信中提及的国有企业问题，引起了中国国有企业和国资委的重视。

　　这封信要求在未来TPP贸易协定谈判时加入对于国有企业而言有强大和可执行的行为准则方面的内容。

　　吉布森在致美国贸易代表迈克尔·弗罗曼（Michael　Froman）的信中指出，在美国以外的国家或地区，钢铁产业中许多公司具有国家所有权的背景，特别是在亚洲国家，许多钢铁企业是国有企业，因此TPP协议应确保国有企业是以纯商业的方式经营并与私营企业进行公平竞争，而不能从政府获得财政或其他方面的支持，使其相对私营企业拥有不公平优势。

　　吉布森在信中要求，国有企业不能从政府获得给予其不公平优势的补贴或其他福利；在某些特定国家，国有企业应得到明确确认，而协议中的符合行为准则条款应该适用于所有国有企业，包括由中央政府、省政府和地方政府拥有或控股的国有企业；国有企业应该透露其有关公司结构、财务及其与政府关系的信息；应该建立解决涉嫌违反符合行为准则和应用适用法律、法规的一个公平裁决的争端解决机制。

　　吉布森的要求显然是TPP谈判中美方对相关国有企业条款的“要价”。

　　在目前参加TPP谈判的国家中，拥有许多国有企业的越南和新加坡希望TPP不要过于着急地限制国有企业的活动，而美国则希望这些国家进行国有企业改革、开放市场。

　　中国虽然现在没有参加TPP谈判，但是和TPP所有谈判方都保持着信息沟通和交流。中国商务部国际司副司长孙元江之前曾表示：“TPP一直在中国的关注中，中美在各种对话中也就相关议题有着深入的交流。”

　　事实上，中国政府的准备工作已落实在行动上，星展银行高级经济师梁兆基说：“从自贸区建成速度来看，上海自贸区极有可能是为了应对跨太平洋伙伴关系（TPP）谈判而成立的。因为在中国领导人执政过程中，自贸区的建成可谓异常迅速。”

　　“我们能够看到上海自贸区和TPP之间的相似之处，如关税减免、外资“负面清单”体系、以及近期推出的电子商务平台，该平台包含了消费者保护和知识产权保护原则。”他分析。

　　中美之间战略性的变化出现在2011年。在此之前，尽管成果有限，但双方争论焦点仍集中于汇率和补贴问题。

　　从2012年第四轮S&ED（中美战略与经济对话）开始，中国的“国有企业”就已经成为政商两界关注新焦点，取代贸易及相关的汇率、补贴等成为新问题。最终，“中方稳步提高国有企业红利上缴比例”等表态首次纳入到S&ED联合成果中。

　　在2013年《第五轮中美战略与经济对话（S&ED）发布联合成果情况说明》中，“国有”一词出现了9次，成为数轮S&ED以来出现最多的一次。“由于国有企业是具有中国特色经济体制的主要承载者之一，S&ED的这一新变化显示，中美两国之间已从贸易冲突走向了更深层次的体制冲突。”中国人民大学国际经济系副教授程大为说。

　　美国国务院主管经济及商业事务的助理国务卿费南德兹(Jose　W.　Fer-nandez)2013年2月7日在约翰·霍普金斯大学的讲话则更为直白。费南德兹说，处在美国所有对华经济政策核心的驱动因素是，让中国遵守其已经承诺的游戏规则以便让所有人从中获益。他对此提出了两大重点问题，一是对保护和强化知识产权的强有力的承诺，二是创造让所有企业能在共同规则下竞争的环境，其中包括“让中国的国有企业表现得更像商业企业”。

　　“让中国的国有企业表现得更像商业企业”与TPP所要求采用严格的竞争中立政策（该政策也就是通常所说的“国有企业条款”）几乎如出一辙。

　　所谓“竞争中立”，其实质是国有企业或政府商业行为的“公司化”。旨在调整当前国际贸易领域的相关规则，以弥补现有的国际经济规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷。

　　关键条款

　　北京克危克险投资顾有限公司首席分析员金灿荣对经济观察报表示：“国有企业条款谈判非常艰难凸显美国主导TPP谈判的深谋远虑。美国已充分认识到，未来与中国真正展开竞争的并不是政治制度和军事实力，而是中国日益强大的国有企业。如何主导限制中国国有企业乃至大企业的竞争力的游戏规则已是美国精英阶层的重点思路。美国在跟中国启动国有企业谈判前，一定会先与世界其他国家达成限制国有企业的共识，增加跟中国谈判的砝码，并防止中国搅局。这才是TPP谈判中最关键的议题之一。”该公司近期一直在进行TPP对中国国有企业影响的相关调研工作。

　　金灿荣说，这是因为，一方面不少谈判方希望以国有企业条款作为讨价还价的工具，迫使美国在其他条款上的让步。另一方面，美国强调国有企业条款约束中央政府一级的国有企业，而不涉及省级国有企业，这是因为美国的国有企业基本属于州立；但是相对而言，马来西亚、越南、新加坡等国国有企业却主要集中于中央层面，因此该条款对各国的冲击完全不同，导致谈判方对国有企业条款的争议很大。

　　根据2013年8月已达成的协议草案，美国与越南等新兴市场国在这个尖锐对立的竞争政策领域已接近达成一致，为废除国有企业的优惠待遇设置了3到5年的过渡期。

　　前述国资委官员表示：“由于中国一开始就被美国有意识地搁置在TPP谈判的最外围，TPP一旦完成，无论中国是否加入，都将会对中国的现行经济运行机制形成巨大挑战，其对中国有企业的负面影响尤甚。”

　　作为一个高标准的自由贸易协定，TPP在劳工、环境、国民待遇、服务和投资承诺方式、政府采购、知识产权等高标准条款将对中国的现行经济运行机制提出严峻挑战。

　　现阶段，中国的经济结构和发展模式决定了与政府角色密切相关的国有企业在大宗贸易和海外投资领域的主体地位，并被认为是“中国国家竞争力的主要来源”。

　　商务部研究院博士后王金波曾参与克危克险公司的一项有关TPP课题。他说，为此，TPP有意通过“边境内措施”来规范政府和企业行为。TPP针对国有企业的全新条款譬如，要求取消补贴、取消国有企业特惠融资措施、撤销政府采购的优惠偏好、国有企业的投资及贸易地位等，都将会对中国的国有企业行为提出新的挑战。

　　“我们需要相关各方仔细评估TPP、TTIP（跨大西洋贸易与投资伙伴协定）甚至TiSA（全球服务业贸易协定）的后续影响，做到未雨绸缪。”上述国资委官员表示。

　　与之相关的TPP谈判的另一大焦点是“国有企业”的定义，中国人民大学基金与信托研究所研究员刘杉表示，国有企业的定义决定了国有企业条款的规制对象，其概念外延越大，则规制适用范围越大。

　　从目前可知的TPP美国“出价”来看，TPP国有企业的界定已经超过了通常意义上的国有企业，其外延已经涉及部分私营企业的商业行为，属于适用范围较大的范畴。

　　从TPP谈判成员去年8月22日的文莱会议达成的草案来看，对国有企业的定义很可能采用“政府拥有过半数的表决权”。

　　之前美国提出“深受政府影响”这个概念，并做出界定是“20%及以上的股权”。

　　王金波说：“尽管TPP谈判的最终规则尚不明朗，但谈判本身就会对中国经济以及各个产业产生巨大的、潜在的系统性效应。”主要受影响的产业包括：谷物、牧、渔和其他农产品；纺织、服装和皮革制品；化工、有色、钢铁和金属制品；汽车、电子、机械设备和其他制成品。

　　对策建议

　　上述产业中的国企人士在接受经济观察报采访时也表示TPP已经引起自身的关注，但具体会受到什么样的影响还没有具体、量化的分析。“现实的情况是，不管中国是否加入TPP的谈判，都不可避免的将受到其条款的约束。”商务部的一位官员表示。

　　他解释，中国目前已经与美国重启了中美双边投资协定（BIT）的谈判，中国已经同意在开放准入前国民待遇和采用负面清单的基础上，与美国展开BIT谈判，因此中美达成BIT的可能性是存在的。

　　从2012年TPP投资条款泄密版本来看，TPP投资条款的具体内容与2012年BIT的内容基本一致。“理论上来看，即使未来中国未加入TPP，一旦中美达成BIT，BIT的内容会完全覆盖甚至超越了TPP投资条款的相关内容，缔结BIT是参加TPP投资条款的充要条件。”上述商务部官员说。

　　面对如此困境，王金波给中国政府开出了如下药方：重视自贸区战略布局；主动提高开放水平；加快内生机制的建设；客观对待准入前国民待遇和负面清单；加快产业转型升级；深化国有企业改革。

　　新加坡总理李显龙在去年年中曾肯定了TPP具有重要意义，并强调它将成为亚洲经济增长的基础。李显龙说：“中国仍存在很多问题，国有企业改革是当务之急。”