要素市场改革的进度表和路线图

本报记者 陆宇 北京报道

    十八届三中全会《决定》以经济体制改革为全面改革重点和牵引，经济体制改革的核心词是“市场”。在国家发改委经济体制与管理研究所所长聂高民看来，与以往市场化改革主要集中于包括消费品、生产资料在内的“商品市场”不同，此次改革中集中关注的市场化内容主要是，包括资本、土地、货币、管理、劳动力、资源环境、技术等“要素市场”改革。

    聂高民认为，要素市场涉及经济体制改革与经济转型重大关系，在此次深化改革全局中处于战略性地位，深化要素市场改革有助于解决老百姓耳熟能详的经济、社会矛盾。在以下的专访中，聂高民为21世纪经济报道记者勾画了要素市场改革的时间表和路线图。

    要素市场化的三个层面

    《21世纪》：十八届三中全会提出“市场在资源配置中起决定性作用”，同样是强调市场的作用，这与十四届三中全会提出的“市场经济五十条”有何区别，资源配置中的“资源”具体指向哪个领域？

    聂高民：十四届三中全会确立了社会主义市场经济的改革目标和总体构造，是首次对市场经济目标的总体设计。十八届三中全会中的“市场”则更突出关注的是要素市场化，这是当前建立现代市场体系的重点。

    事实上，中国目前在经济、社会中的诸多深层次矛盾均是要素市场化滞后的外在表现，如城乡差距、收入差距过大、中小企业融资难、农地补偿纠纷甚至豪华办公楼和超前城市广场等现象。

    要素市场涉及经济体制中其他重大关系，在此次深化改革全局中必然处于战略性地位。

    《21世纪》：为什么不平衡、不可持续的根源在于要素市场化滞后？

    聂高民：目前我国生产要素市场化改革滞后，不仅是外在的市场交易形式的壁垒，更主要的是主体权属的多元二元结构。这种二元结构不仅表现在城乡二元要素结构，还表现在不同所有制企业之间存在的二元要素结构。只有健全生产要素的市场机制，才能真正解决我国经济转型中的深层问题，也才能使市场之为市场，经济体制走向更加成熟。

    《21世纪》：十八届三中全会《决定》可视为对要素市场化改革的顶层设计，接下来有没有明确的改革路径和时间表？

    聂高民：三中全会已经有了路线图，总体上也有了时间表。但从我国目前的体制现状看，我认为，要素市场改革中不同的现状和难度决定改革的进度，可以分为三个层面：第一层面是方向明朗、政策清晰、障碍较小的，会马上启动或已经启动了改革，如资本、货币、技术；第二层面是需要次顶层设计，并进一步细化改革路径或需要配套修改法律、总结试点经验的，如土地、资源、环境；第三层面是改革难度大、阻力大、需要进一步解放思想突破藩篱，如劳动力、管理。

    国企如何平等使用生产要素

    《21世纪》：方向明朗、政策清晰的资本、货币、技术要素市场改革有没有具体措施和时间？在十八届三中全会前已经启动的改革有哪些，进展如何？

    聂高民：资本不限于股票市场、产权市场的概念，而是包括各类企业资本在内的大概念。在其外部关系上要实现平等竞争，在其内在属性上要实现权能平等，推动平等使用生产要素。关于平等竞争，三中全会对打破市场分割壁垒有系列的改革举措，我这里只讲一个“权力清单”和“负面清单”，两个清单意义重大，体现了现代治理理念和现代法治思维。地方政府各部门要公布“权力清单”，这项改革在十八届三中全会前就已启动，如江苏省、北京市西城区已经公布了这个清单。

    “负面清单”和“权力清单”是一对相互依存的现代法理理念，其思想渊源来源于“法”的精神，对于法人、公民“法无明文不为禁”，这就要求“负面清单”管理；对于政府权力“法无授权不为权”我们可以理解为实行“权力清单”的意义。还有，政府部门发布的规定必须有授权依据，不能自我设定权力。

    在第一层面中已经启动的改革还有货币市场化，其中，利率市场化已经大幅推进只剩下存款利率市场化，预计很快将有实质性动作；放开设立银行准入制度是市场化的基础，目前共有12家民营银行前置登记；汇率市场化已经在自由贸易区先行试点。

    技术市场化改革的路径没有那么明确，但因为它没有障碍，所以也放在第一层面。改革方向是，推动技术作为生产要素的市场功能，解决可交易项目和品种的技术交易市场；确立企业创新主体地位，与其说改革科技体制，不如说改革经济体制，解决技术创新的市场动力和激励机制问题要靠制度创新。目前政府对企业的技术投资、补贴比企业自己的投入还多，这存在制度性问题。要变为市场化的科技经费投入使用机制，国家重点推进战略意义的科技创新。

    《21世纪》：您刚才说“平等使用生产要素”如何实现？

    聂高民：这主要是国有企业要做到平等使用生产要素，就要对国有经济监管、运营进行重大变革，《决定》中已明确“管资本为主”的方向及路径，国有经济将从管人、管事、管资产转变为以管资本为主，管人、管事、管资产的体制会构成一种行政性的上下级管理，会使国有企业带有无法消除的行政特征和官方纽带。

    具体的路径是在国资监管机构和国有企业之间，插入若干国有资本运营公司，由资本运营公司行使国有企业股东权利，这就会把国有资本运营和企业经营两种性质分开，国有资本运营公司的介入，应该打造的是一个管资本的、可以操作的国有资本运营平台。促进混合所有制经济发展，这使国有经济的实现形式产生新的变化，使国有企业附带的行政化特质弱化，促进国有企业平等使用要素，公平参与竞争。

    《21世纪》：国有资本运营公司会不会变身为新的国有企业，从而无法解决效率活力等问题？国有资本运营公司会怎么搞？

    聂高民：新加坡淡马锡的国有控股、公司化运营、集团化管理模式可以为我借鉴。在中国只需做到以下四点即可。

    一是资本运营只行使出资人权限，持有股权或转让股权，获取资本收益，股东就是股东，只能限制其行权边界，既不能超越公司法，也不能成为可以自我膨胀的控股型经营企业；

    二是，资本运营公司与所持股国有企业的关系是经济关系、民事关系，千万不要搞成上下级。如果有所谓级别的话，运营公司并不能高于所持股企业，甚至可以考虑级别低于所持股企业；

    三是，运营公司数量要少，人数要精。地方各级特别到市县，不必层层设立运营公司，有的可以把国资监管机构直接改造为运营公司。不能把运营公司自己封为大企业。如有对国有企业的整合兼并，运营公司只能起到股权运营职能，但不可以把自己视为兼并主体；

    四是，对国有企业如有进退调整方向、所持国有资本投入方向等重大问题，依据国家政策和国资监管机构的决策。

    土地、资源如何改？

    《21世纪》：处于第二层面的土地、资源、环境领域的改革何时启动，又会如何设计？

    聂高民：不是“何时启动”，工作都在做，只是说系统性要求更高，处于寻求技术突破的状态。需要在三中全会指引下进一步做好次顶层设计和总结试验经验。

    城乡二元土地结构是制约土地市场化的核心，在试点地区，农村建设用地从农地（建设用地、宅基地、耕地）中分离出来试验。农村建设用地转让后，土地的性质是下一步改革需要明确的，比如，上市公司的土地按规定应是国有土地，但如果上市公司按改革取向使用了农村建设用地，目前还没有法律法规明确该土地属于集体土地还是改为国有土地。十七届三中全会就提出“同地、同权、同价”，但五年没有突破，原因是牵涉面大及法律法规未修改，十八届三中全会后一定要突破。

    此外，还涉及征地制度、土地财政等大的结构性问题，需要统筹考虑，土地用途管制和规划体系如何与改革取向整合还要探索。

    《21世纪》：资源、环境改革为什么列为第二层面，改革路径怎样？

    聂高民：资源环境改革已经提升了速度，改革方向明朗。但从要素市场角度看，离三中全会理念的改革任务有较大差距，尤其是资源资产、公共资源有偿使用和收益共享，碳排放权、水权、排污权等的市场交易机制，现实差距较大，既需要加强设计也需要加强试验。

    资源环境作为要素的改革实质是借助经济手段、市场机制引导资源节约和环境保护，产生强大内生动力。

    但这是不是一定意味着资源价格上涨，其实也未必，前面已经提到，资源垄断行业会进一步引入竞争，竞争总是有利于提高效率降低成本的。不过，让政府承诺不涨价不太可能。

    粗放使用资源、污染环境的生产模式不可持续。

    《21世纪》：为什么涉及户籍、收入分配、城镇化这么敏感话题的劳动力市场化改革会放在第三层面上，改革路径设计好了吗？

    聂高民：这一领域的改革既具有紧迫性，也具有长期性。劳动力市场是在十四届三中全会的改革设计中就提出的，但改革涉及“人”的问题、观念问题，迄今为止，劳动力如何作为生产要素，仍然有非常强大的多层面的二元属性。既包括城乡二元，也包括城镇职工与农民工二元，还包括国有民营二元等。

    户籍政策的最新进展是公安部副部长黄明宣布的“三条”，核心是“市民化”。这一领域的改革也会有一个较长的历史过程。

    十八届三中全会对劳动市场的发展强调平等权利理念。国有企业职工能进能出，管理要对接职业经理人市场，提高市场选聘比重等重大改革，昭示了“劳动力”和“管理”要素市场的改革走向。