文化体制改革应更聚焦于“导向”

　　本报记者 吕红星

　　十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（下称《决定》）指出，完善文化管理体制，要按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由“办文化”向“管文化”转变，推动党政部门与其所属的文化企事业单位进一步理顺关系。

　　对此，国务院发展研究中心公共管理与人力资源研究所黄斌在接受中国经济时报记者采访时认为，政府和国企要成为战略投资者，成立文化领域投资控股的集团，而不是去给企业“撒胡椒面”或者专项补贴。真正通过战略性的国有资本引导产业发展，政府要从管 “人”、“事”、“资产”、“导向”四块更聚焦于管住“导向”和“资产”两块。

　　中国经济时报：十八大报告将文化建设排在经济建设、政治建设之后，位列第三位，在社会建设、生态文明建设之前。这显示出党和政府对文化建设的高度重视。与以往文化领域的改革相比，接下来的改革会有什么特点？可能遇到的最大困难在哪里？

　　黄斌：文化领域改革已经到了条件相对成熟的阶段。 “十一五”以来，尤其是2009年经济危机的复苏过程，是文化领域改革动作较快，力度较大的一段时期。这一阶段主要是把一些经营性的文化企事业单位社会化、市场化，并通过跨区域的重组，形成了一些龙头企业，也取得了比较好的效益，积累了文化领域改革的经验。但这一阶段的改革总体上只是触及到了文化产业方面，对于文化事业的改革还有很大余地，而且最重要的是，在党和政府怎么“管文化”方面还没有形成有效的改革思路。

　　接下来的改革我个人认为十八届三中全会已经说得非常清楚，就是要从三个方面入手：

　　第一，与其他所有的改革一样，应该是要进一步坚持市场配置资源的决定性作用，文化产业甚至包括一部分文化事业的改革肯定是要依据这个总原则。这个包括政府从“办”到“管”的转变，也包括在一些领域逐步向民间资本放开，一些国有资产允许民间参股甚至控股。

　　第二，通过改革，还应该建立一个更有效的“管”的体制机制。文化有其特殊性，关系到国家、民族的安全和未来，很多欧洲国家都在倡导“文化例外”，也就是在全球化的浪潮中，国家有权利和义务保持自己的文化，而不是被动地应对全球文化。

　　第三，要建立一个更有效的提供文化公共服务的体制机制，把政府的钱花到位：一是要用在人民群众最需要的地方；二是要用在先进文化的引导方面；三是要能够顺应社会经济的发展需要提供不同层次的文化公共服务。

　　最大的难点也是非常尖锐的问题——怎么管好导向，既要发挥市场配置资源的决定性作用，又要实现“四个坚持”，这是知易行难的核心难点。

　　中国经济时报：十八届三中全会明确提出了 “推动政府部门由办文化向管文化转变”的要求，从“办”到“管”是一个很大的转变，文化部门如何完成这个转变？

　　黄斌：从“办”到“管”是文化体制改革的一个根本性措施。政府从“办”抽身出来，实际上是有助于更好地“管”住文化。一是减轻了自己的负担，二是相对来说政府的地位更加超脱，没有自己的企业和机构了，可以更好地当裁判员。

　　现在中央已经成立了文资办，地方上也有不少地方成立了，比如北京市率先成立了直属于市政府的国有文化资产监督管理办公室，陕西省也有省委宣传部下的文资办，这都是很好的从“办”到“管”的尝试。当然，从“办”到“管”的改革才刚刚起步，文化部门要完成这个转变，还需要有很多工作要做。还可以结合一些最新的国企改革的经验。

　　一是明确从“办”到“管”的范围。无论是新设还是改革原有的机构，都涉及到政府部门的权责调整。从已经改革成立文资办的地方经验来看，目前各地文资办的权限各不相同，但是都或多或少地遇到和原文化管理部门，比如文化局、宣传部（文化产业促进中心）、国资委、发展改革委等原来主管文化、产业、资产的部分的重叠。在改革的过程中，需要结合各地的实际情况，明确文化管理机构的职能，而不是给市场和企业又找一个婆婆。

　　二是调整从“办”到“管”的方式。北京市文资办基本上是代表现在的主流方向，政府整合资金和国有文化资产，实现管人管事管资产管导向，但是文化产业其实和其他产业不一样，很多新兴领域发展很快，而政府和国企是没有这么快的反应速度的。等到按照政府的程序走完人、事的审批，国有企业已经错过机会了。所以我一直建议的是政府和国企做战略投资者，成立文化领域投资控股的集团，而不是去给企业撒胡椒面或者专项补贴。真正通过战略性的国有资本引导产业发展，而政府从管“人”、“事”、“资产”、“导向”四块更聚焦到管住“导向”和“资产”两块。

　　中国经济时报：当前，文化建设方面一个很大的问题是人民群众参与度较低，《决定》提出要建立群众评价和反馈机制，推动文化惠民项目与群众文化需求有效对接。具体应如何做才能解决文化“地气”不足这个问题？

　　黄斌：我觉得文化建设的人民参与程度较低这个判断是不准确的。从广场舞扰民上升为全民讨论的热点其实可以看出，人民群众参与文化活动和文化建设的积极性很高。我们常说的人民群众参与度很低，可能是一些政府的文化惠民项目效率不高，比如农家书屋的利用率普遍很低；再就是一些高雅艺术，可能参与程度不高。后者是目前发展阶段决定的，其实现在已经有极大的改善了，而且政府提供的公共文化服务，人民参与程度很低，这是需要反思和检讨的。

　　很多人提到“文化惠民”项目做得不好，是政府提供文化服务的时候缺乏调研，应该加强调研、明确需求。我是不太赞同这个观点的，我觉得政府自己做文化惠民，效率无论如何都高不了，应该走政府购买服务和政企合作的道路。政府自己少做一点，多管一点，代表人民去评价企业提供的文化公共服务，监督这些文化公共服务的提供商。

　　具体我觉得可以借鉴两个经验：一个是北京向市民发放文化消费券和文化惠民卡的经验；一个是杭州的基层社会组织创新，政府购买社区服务的经验。

　　北京发放文化消费券开始于2009年应对金融危机，之后每年都在做，今年改为发放一百万张文化惠民卡，有几千家商户与这个惠民卡建立了业务联系，包括剧场、景区、KTV等多种文化企业。这其实是政府从为群众决定参与什么样的文化建设转变为搭建一个平台，由群众自己去决定我要参加什么样的文化活动，大大减少了文化惠民的调研成本，提高了服务效率。当然也有研究显示这会让文化的热门越热、冷门越冷，所以下一步我觉得可以在这几年经验和消费数据的分析下，对一些政府想要引导的文化领域，比如非物质文化遗产的传承等方面给予更大的消费折扣。

　　杭州的经验也很有意义，政府通过购买社区的社会服务，把文化惠民的选择权交到了最基层组织社区和居民的手中。每个社区一年的经费其实只需要几万块，政府投入租用或者建设一个社区服务中心，分包给社会服务机构，有一些经营性的社会服务机构还能收房租，这些钱和设施除了能够更好地支持和组织传统的社区文化娱乐活动以外，还能购买心理服务等比较高端的文化服务，效果非常好。

　　当然这都是在大城市的经验，从我们的调研来说，我确实也并没有发现农村有很好的经验。我觉得一方面是与各地的政府思想解放程度不同，社会治理的能力不足有关；另一方面也是与各地的社会和市场的发育程度不一样密切相关。要解决“地气”不足，各地都应该有自己的探索。