从财税省直管到行政省直管 四川“省直管县”升级版

 本报记者 李果 成都报道

    2013年末，四川省宣布将推进“行政省直管县”改革试点。这一做法被四川省学界解读为“省直管县”改革步入第二阶段——2007年和2009年，四川省已经在59个县进行了“财税省直管县”的改革试点。

    省直管县，即从现有的省-市-县三级管理体制，变为省-县的二级管理体制。此改革在浙江省已经推行多年，在摆脱市一级的束缚后，县域经济获得较大程度增长。

    但多数研究者认为，沿海地区模式并非可被简单复制。因此全国范围内的“省直管县”改革并未一路疾驰，目前20多个省尚处于试点阶段，并未大面积铺开。而6年来四川省在徐步推进的情况下已经积累大量样本，并留存给学界足够研究和讨论的空间。

    财税“省管县”这六年

    1994年的中央分税制改革在明确了中央和各省级政府的责、权、钱的情况下，并未对省以下政府之间的财力分配框架进行明确划分。按照省-市-县的三级行政体系，处于末端的县一级政府在财权和事权上受市一级政府的制约较大。

    从四川省财政收入结构看，四川省财政收入中占比较大的税种为增值税、企业所得税。前者在2010年的分享比例分别为中央75%、省8.75%、市7.5%、县8.75%；而企业所得税的分享比例为中央60%、省14%、市12%、县14%。

    长期研究“省直管县”的四川省社科院副研究员刘福敏称，农业税取消后，县级财政转移支付主要用于保运转、保稳定，2010年，四川省县级财政供养人员占全省的比重为73%，而匹配的财力仅占48%，这导致大多数地方的新农村建设、农村义务教育、新型合作医疗、社会保障、公共基础设施建设以及环境保护等方面的供给能力较弱。

    基于提高县一级政府经济活力的考虑，我国很多省份相继开始探索“扩权强县”改革，其核心内容即是“财税省直管县”。

    2007年和2009年，四川在全省59个县市进行试点，下放共56个项目经济管理权限。

    四川省委党校教授师丽认为，县级政府财权的确立，是扩权强县改革的关键环节，这使得市级财政与县级财政同级，省财政直接结算到县，既避免了市级集中县财力的“市刮县”问题，又可使县级财政困难直接反馈到省财政，使省财政及时解决县财政的困难。她称，“扩权强县和下放财政权，是为行政改革做准备”。

    2009年，四川省财政科学研究所研究员田慧丽、肖雪岷、黄霄雯曾经对首批27个试点县中的阆中、苍溪进行调研。在剔除汶川地震重灾县(市)后，其余20个非重灾试点县的地方财政一般预算收入、税收收入分别比全省非试点县增幅高6.78个百分点和6.7个百分点。

    此外，四川省财政对试点县实行上划资金比例留解，专项资金调度由四川省直接拨付到试点县，由于减少了市级中间环节，试点县财政资金运行效率有明显提高，支出结构更加合理。

    但西南财经大学财政税务学院教授付志宇认为，“财税省管县”在管理半径和管理难度上都面临极大的挑战。

    随着四川省管单位在原来的21个地级市的基础上又增加了59个试点县市，数目的剧增和下属管理单位的财政体制不健全使得这种管理面临着规模和质量的双重考验。

    而随着县级政府的经济管理自主权逐渐扩大，发展的积极性也日益高涨，倘若省对县的监督管理机制不完善，就有可能带来无序开发、恶性竞争的隐患。

    对地级市而言，为保证和提高自身财力，一些重要的经济项目或企业将有可能被留在市本级而不是根据各县域经济的资源禀赋特点进行更合理的布局。

    但上述问题并非仅财税改革可解决，四川省社科院金融与财税所所长王小琪认为，财税省直管县方面四川省的做法已经超前，目前最需解决的是行政权力的省直管。

    行政“省管县”破题

    2013年11月，四川省出台《关于支持百万人口大县改革发展的政策措施》，表示将选择条件成熟的人口大县开展省直管县的行政体制改革，四川省表示将进一步依法下放市级经济管理权限和社会事业管理权限。

    四川此举被认为将使得财税权和人事权同步“直管”。事实上，在四川省前两轮改革中，财政权和人事权不同步“直管”的冲突已经显现。

    自贡市富顺县的县级再就业资金、失业求助金原由市统筹，每年要支出300多万，扩权后这一块下放到县，县里每年的社会保障收入只有80-90万元的支付能力，收支缺口增大。

    四川某化工业县级市的财政局局长对21世纪经济报道记者表示，省直管后，财税和地级市脱离关系，但人事权仍被后者控制，导致双方关系一度紧张。直到县级市一位主要领导调任地级市任要职后，关系才得以缓解。

    师丽说，试点县的财税等经济管理权限和事权管理权的省市分割，是阻碍试点县发展的最大障碍。如果在经济管理权限下放之后，不继续推进干部人事制度的省管县改革，就会严重束缚试点县的发展，行政体制改革也很难全面开展。 

    从省直管县已经获得成功的浙江省观察，改革的成功推进与行政体制改革进程关系密切。

    师丽说，四川省下一步改革的内容，应以城乡统筹整合行政资源为指导思想，以减少干部人事管理层次为重点、并改革基层政府的收入分配制度。

    第一步，试点县主要领导干部由省任命。对“一把手”的束缚无疑就是对全县干部和全县经济的束缚。因此，要放开试点县的手脚，下一步应学习浙江省，书记县长的“帽子”直接由省管理。

    第二步，试点县的机构设置和人事编制由省直管。

    第三步，推进收入分配制度改革。在推进县级领导干部和人事制度的省直管基础上，建议减少地方干部的行政级别，实行市县平级的工资待遇，以利于加大市县干部的交流力度，调动基层干部的工作积极性和扎根基层的稳定性。

    截至目前，四川省尚未公布“行政省直管县”试点名单。中江、仁寿等人口大县相关负责人亦对21世纪经济报道表示，尚未获得省政府层面试点通知。

    多点多极战略冲突

    四川省称在未来“行政省直管县”的试点中，主要以“百万人口大县”为标准。但这一标准遭到四川省学界质疑，认为筛选标准过于单一。在前两轮财税权试点改革中，四川省的试点县类型多样。

    刘福敏认为，省直管县试点可能会与四川省多点多极支撑发展战略存在冲突。

    刘福敏担忧，省管县意味着市一级政府的财税和人事权力被下放和剥离，市一级的经济发展将受影响，不利于城市群的形成。

    2012年召开的四川省住房城乡建设工作会议称，目前四川省城镇化的问题在于水平差异大，城镇化高的城市已超过60%，但也有城镇化不到40%的地区。

    从2012年的经济总量看，省会城市成都市为8138.9亿元，排名第二的绵阳市仅1346.42亿元，而拥有东方电气和二重的德阳市为1280亿元，盛产白酒的宜宾市为1242.76亿元，被确定为国家钒钛基地的攀枝花市，仅740.03亿元。

    四川省决策咨询委员会委员漆先望对21世纪经济报道表示，四川省21个市州，目前分别处于工业化后期、工业化中期和工业化初期3个不同的工业化阶段。由于发展差距过大，依靠各市州独立发展，要在短短数年时间培育出新增长极，几乎是不可能的，因此以城市群发展将是较为科学的选择。

    有分析认为，若最终结果是把人口多，经济需市一级财政扶持的县交给省直管，经济条件好的县继续保留三级管理体制，作为培育城市群的基础力量，对于四川省打造城市群亦未尝不是一件好事。

    师丽亦认为，省直管县后，受到财力冲击和影响较大的市，省里要给予扶持，要采取政策促进市级政府支持扩权县的改革。另外，除了人口大县和经济强县，在条件允许的地方应积极扩大区域内的“弱县扩权”试点，这样既减轻了市的包袱，也减少了来自市一级的阻力，对于缩小城乡差距具有更重要的试范意义。

    改革共识正在形成

    目前，中央政府鼓励地方进行探索，但“行政省直管县”改革整体尚处在探索阶段。

    刘福敏在四川的调研中发现，不同的市、县对“省直管县”改革的态度并不一致。地级市的权力被缩减，对改革普遍持保留态度；经济比较发达的县和比较落后的县希望被省直管；而经济发展水平中等县的态度则直接与地级市的经济实力相关：如果所在的地级市经济实力弱，就希望被省直管；如果地级市实力较强，则希望继续实行市管县体制。

    可以说，目前与改革相关的利益主体在是否推进改革、如何改革、改革的目标究竟是什么等问题上，尚未形成共识。

    中央近年来在不同文件中数度涉及“省直管县”改革，提出改革的主要目标为减少行政层级。

    一些研究者也认为，实行“省直管县”体制有利于减少行政层级、提高行政效率，实现政府的扁平化管理。在这种主流观点的指引下，减少行政层级，调整行政层级设置，成为“省直管县”改革的直接目标。同时，大多数研究者也认同减少行政层级有利于激发县域经济发展活力、加快县域经济社会的发展步伐。

    然而，减少行政层级和促进县域经济发展之间，逻辑上没有直接的因果关系。刘福敏认为，政府职能转变不到位才是“市管县”体制出现弊端的根源，而不在于到底是“市管县”还是“省直管县”，未来最终的结果或是从国家层面推动财税和行政体制改革。

    由于改革目标尚不明确，由此延伸出第二个问题，即改革成效的评价标准偏重经济发展指标。

    《四川省人民政府关于深化和扩大扩权强县试点工作的通知》中规定，按照主要经济指标要高于全省平均水平的要求，以全省GDP、规模以上工业增加值、民营经济增加值、地方税收收入、城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入等6项指标为标准，对扩权试点县（市）进行考核。很多研究者也将改革成效评价集中在对县域经济发展指标方面。

    四川省财政科学研究所认为，改革的意义已经超出“扩大县一级政府权力”本身，对于市县公共权力的重新分配正是寻求行政架构改革的重大突破口。因而明确省、市、县三级政府的定位，理顺省、市、县三级政府的关系，尤其是市县级政府的利益关系是省一级政府今后工作的重中之重。关于加强省对县级政府的直接管理，市级政府目前是必不可少的桥梁，而在压缩行政层级的改革中，市级政府的利益必然受到一定影响，如处理不善，短期内很可能引起市的抵触情绪和市县的利益之争。

    师丽说，城镇化道路是中国经济发展必须坚持的一个基本方向，目前我国农民城镇化和市民化的任务并没有完成，大量农民还游离于农村和城市之间，并由此增加了城乡统筹以及城市户籍制度改革和农村的土地制度改革的难度。减少政府层级的改革只是要取消部分地区的“市管县”，并不是要撤销市一级行政机构，相反有利于市级政府集中精力搞好城市建设，吸引更多的农民进入城市安居乐业，实现由农民向市民的蜕变。