实现国有企业向现代公司过渡的历史使命

    刘纪鹏 （中国政法大学资本研究中心主任）

    赵晓丹

    十八届三中全会提出积极发展混合所有制经济，推动国有企业完善现代企业制度，同时全会《决定》明确指出“完善国有资产管理体制”、“组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为国有资本投资公司”，这不仅为国资管理体制两层次架构和三层次架构的长久之争划下句点，也为实现国有资产统一监管奠定了基础，“统一监管、出资多元”的新型国资监管体制成为可能。

    在此背景下，理清国有资产监管体制的脉络与走向，结合设立国资委的初始目的和新形势的要求，进一步明确和深化国资委的职能定位成为亟待解决的问题。笔者认为，在未来新型国资监管体制下，国资委职能定位应主要体现在以下四方面：国资战略布局与规划主导者；国有资本经营预算编制者；国有资本运营/投资公司管理者；国有资产安全维护者。

    国有资本战略布局与规划主导者

    十八届三中全会提出“加快转变政府职能”、“使市场在配置资源中起决定性作用”，这意味着在市场经济条件下，政府应从对经济的直接干预转变为对经济的宏观调控，资源配置应主要由市场调节而非政府决定。从某种意义上说，政府职能能否发生与市场经济要求相一致的变革，是社会主义市场经济体制建立的关键。

    这涉及行政体制改革，改革的关键点就是要切断政府直接干预企业微观事务这只“手”。在探索中国特色社会主义市场经济背景下，有形的政府之手和无形的企业之手应加以区分。事实上，在贯彻政府意图、完成布局规划时，应从以发改委为主体、以行政审批手段配置资源，演变到以企业为主体、以市场化手段配置资源。国资委作为国有资产终极出资人代表，基于股东权利履行对企业的管理职能，符合政府职能转变的改革方向，应在新形势下积极释放国有企业活力。

    在国资改革领域，理清政府和市场的关系突出表现在国资委从国企具体经营事务中脱离出来，转变为国有资本宏观战略布局和规划的主导者。国资委应以促进国民经济发展为出发点和落脚点，以提高国有经济的控制力、影响力和带动力为重点，不断推进国有经济布局调整和国有企业改革；同时，加强国有资本运营，寓监督管理于资本运营之中，通过资本运营推进国有企业改革和国有经济布局调整，实现国有经济的有进有退。

    国资委制定的国有资本战略布局和规划并不直接干预企业的经营决策，而是建立在对市场科学预测的基础上，主要运用市场机制，由企业自主决定投资方向，使投资效益成为引导资源流向的决定性因素。具体而言：第一，国有资本战略规划是从国民经济和产业规划布局出发，进行资源整合，推动国有资产向优势产业和领域集中；第二，国有资本战略规划是从壮大国有资本和加强资本运作、追求营利的角度综合考虑国有资本的进与退，最终形成国有资本合理流动机制；第三，国有资本战略规划在必要时，可以在授权管理范围内，制定国有经济布局调整和国有企业改革的法规和政策，为避免行政化趋向，国资委在行使这些职能时，应接受相应的监督。

    综上，由国资委通过市场来实现国有经济的战略布局和资源优化配置，是我们探索科学有效合理的国有资产监管模式的重要举措，是深化中国特色经济体制改革的必要路径。

    国有资本经营预算权编制者

    2008年《企业国有资产法》的出台，导致国资委不再有对国有资本经营预算主导权。国资委只是财政公共预算的一个预算单位，仅有提出预算草案建议的权力，而无最终的编制权。国有资本经营预算的编制主体是财政部。这在客观上产生了一些问题：首先，就国资管理而言，预算和规划是国资布局的“两条腿”，国资规划需要资金的匹配。但在目前的体制下，国资委无支出权，极大地限制了国资委对于资金的使用，影响到了国有资本战略布局规划。

    其次，在实际工作中，国资委更加了解企业情况。目前，清产核资和资产统计等大量基础属性工作都是国资委在负责，编制国有资本经营预算最终还是要依赖国资委。

    因此，对国有资本经营预算和政府公共预算性质需要厘清。国有资本经营预算，是国家凭借国有资本取得投资收益和资产转入收入，包括国家出资企业上缴的利润、国有股份红利收入、国有资本产权转让收入等，并按照市场经济的一般准则和根据国有经济结构战略性调整的控制力考虑，投向关系国家安全和国民经济命脉关键行业的资本经营性预算，追求赢利性，属于中国社会主义市场经济的特色功能，体现政府的国有资本所有者职能。

    政府公共预算是国家以社会管理者身份向社会各经济主体征收的税款以取得收入，主要用于社会公共支出，不追求赢利性。其功能是由市场经济条件下政府的一般职能决定的，这与其他的市场经济国家一致，体现了政府的社会管理职能。

    随着我国社会主义市场经济体制的逐渐完善，政府作为国有资本所有者，应建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算，以全面掌握经营性国有资本的收支及资产负债情况，确保国有资本的保值增值。国有资本经营预算的编制权应由国资委行使，这样不仅有助于将国有资本的运营从政府公共事务中剥离出来，实现政府国有资本出资人职能与政府公共管理职能的分离，而且有利于政企分开、政资分开，推动国有企业完善现代企业制度。

    国有资本运营/投资公司管理者

    国有资本运营/投资公司这一中间层的产生，使国资委的权力及权力行使方式的发生深刻变化：国资委应是同级国有资本运营/投资公司的管理者，并通过国有资本运营/投资公司持有国有实体企业股权并行使股东权利，国有实体企业从事具体生产经营活动。从某种意义上说，国资委与国有资本运营/投资公司两者之间应处理好以下两方面的关系：一方面，国资委对国有资本运营/投资公司充分放权：赋予后者较大的经营决策自主权。国有资本运营/投资公司原则上成立董事会，在董事会的指导下，其以追求盈利为目标，并兼顾政府的产业政策，以自己的商业判断力和灵活性来进行投资和其他业务。

    另一方面，国资委对国有资本运营/投资公司适当收权：包括部分人事任命权、重大事项决权策及财务审核权。首先，国资委负责组建中间层的董事会，董事会人员可以有来自国资委内部及其他政府部门的公务员、具有专业知识背景的独立董事、以及具有丰富管理经验的执行董事等；其次，在股权并购和出售等重大事项及重大政策制定时，国有资本运营/投资公司必须事先征求国资委意见；最后，国有资本运营/投资公司每年定期报送经审计的财务报表供国资委审阅，使国资委随时了解其经营状况。

    国有资本运营/投资公司一方面接受国资委的委托从事国有资本的经营管理和运作，承担国有资产的保值增值的职责，另一方面参股企业中作为产权代表行使股东权利。

    国有资本运营/投资公司严格遵循《公司法》，按照市场经济规则，参与所投资的公司管理，加强实体企业董事会建设。它通过董事会发挥自身作用，但不参与实体企业的具体投资、商业和运营活动，这些具体的经营活动由实体企业经营层组织，并接受董事会监管。

    因此，国有资本运营/投资公司的主要工作是通过市场化的选聘机制为给实体企业配备一支稳固、高素质、有国际化视野的管理团队。这样的制度安排使得国资委对实体企业的经营活动做到了监管但不干预，鼓励其自主经营但又可有效防范失控风险。

    国有资本安全维护者

    股份制是深化国资改革的方向，发展混合所有制经济，使国有资本与非国有资本将共融于同一企业，使国有企业产权主体多元化的广度和深度得以拓展，这对维护国有资本安全提出了新的更高要求。

    从国有产权交易方面看，目前我国主要存在两个问题：一是在国有产权评估和定价问题上，企业账面评估价值普遍高于市场价格，在这种情况下进行国有产权交易，容易造成形式上的国有资产流失；二是交易不够市场化，存在着“内部人控制”和“自卖自买”现象，容易造成事实上的国有资产流失，直接影响到国有产权流动重组的质量和进程。

    国资委作为国有资本安全的维护者应重点做好以下四方面工作：一是明晰产权关系，强化产权登记检查和日常管理；二是严把工作流程，依法规范产权交易；三是全面加强企业净资产核定和资产损失认定，规范资产评估程序和制度，公正地评估国有资产；四是通过推动国有资产进场（产权交易所）交易和竞价交易制度使国有资产转让在公平竞争中展开，使整个过程变得高度透明，避免暗箱操作；四是努力做好国有资产收益收缴工作，严格规范资产处置和担保行为，保障国有资产的安全与完整。

    综上所述，新国资背景下，通过明确和深化国资委职能定位，实现公有制与市场经济的对接，既是世人总结“中国模式”成功的核心内容，又是“简政放权”新形势下坚定不移发展市场经济的方向所在。唯有如此，才能实现国有企业向现代公司过渡的历史使命，才能让我们中国的市场化改革能够在批评借鉴西方股份公司法人所有制走过的道路上形成中国特色，这无疑是将把中国的国企改革推向一个深度。