政府购买服务利好社会组织

专访北京师范大学公益研究院院长王振耀

本报评论员 刘波

    社会组织作为一个现代社会的“第三部门”的重要性，正在得到执政者的普遍强调。2013年11月的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要激发社会组织活力，加快实施政社分开，适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担，同时要求限期实现行业协会商会与行政机关真正脱钩，重点培育和发展公益慈善类等社会组织。

    与此同时，慈善事业也在得到社会的更多重视，要解决贫富差距扩大、地区发展不平衡等问题，只靠政府单丝不成线，必须把民间慈善组织的潜力发挥出来，而一个重要的前提就是需要落实和完善给予捐赠的各种税收优惠措施，让企业和个人乐于捐赠，同时减轻慈善组织的负担。无论对于我国社会组织还是慈善事业的发展问题，曾任民政部社会福利和慈善事业促进司司长、现任北京师范大学公益研究院院长的王振耀都是有深刻认识的专家，近日他接受了21世纪经济报道记者的专访。

    推进慈善税收优惠

    《21世纪》：近年来许多企业和公益机构要求政府对慈善捐赠出台更多税收优惠政策。在法律和实践两个层面，您对于中国慈善税收优惠的总体情况如何看待？近年来取得的最大进步有哪些？

    王振耀：总体而言，近年来适合中国慈善行业发展的税收优惠体系初步成型。主要体现在如下几个方面：第一，2008年新的企业所得税法将企业公益性捐赠税前扣除额度从3%提高到12%，极大地推动和鼓励了企业捐赠行为。第二，2013年发布的《关于深化收入分配制度改革的若干意见》明确“落实并完善慈善捐赠税收优惠政策，对企业公益性捐赠支出超过年度利润总额12%的部分，允许结转以后年度扣除”，这进一步提高了企业捐赠的税前扣除额度。第三，股票等非货币捐赠从禁止到允许，不仅增加了捐赠类型，也使得大型慈善组织的设立成为可能。第四，税收减免程序得到了简化，在北京等地，个人捐赠在程序上近年来得到了简化。

    《21世纪》：为了进一步推进慈善税收优惠，还存在着哪些亟需突破的障碍？

    王振耀：主要的一些障碍存在于如下几个方面。第一，经营性收入所得税不能得到减免，尤其是与慈善组织本身增值保值有关的所得税不能减免，同时当前所得税减免的种类相对狭窄，政府采购等收入不能享受税收减免。使得慈善组织不能可持续发展。第二，股票等非现金性捐赠无法享受税前全额扣除，成为阻碍大额捐赠的主要制度性障碍。第三，在实践层面，税收资格的获取，税收减免的程序等还不够便利，不利于慈善行业整体发展。

    《21世纪》：由此看来申请减免的程序是个大问题，在您看来，如何精简我国目前获得慈善税收优惠的程序，实现税收减免的简单化？

    王振耀：精简申请程序主要体现在两个层面。第一，一部分省和直辖市需要将税收减免程序进一步简单化，可以参考北京等地的做法。第二，税务部门和慈善组织本身需要加强对慈善税收减免程序和作用的宣传，因为目前之所以公众感觉程序很复杂，既有程序本身的问题，也有公众，包括我们的财会人员对减免程序不熟悉的问题。

    《21世纪》：如何评价我国目前对于慈善股权捐赠的税收政策？对于有人可能以“股权捐赠”为名避税的担忧应如何看待？如果确有这个问题，应如何防范？

    王振耀：目前我国虽然已经允许捐赠股权，但是并没有建立对股权捐赠的激励体系，大额股权捐赠还面临着巨额税收的问题。这既不利于促进慈善事业发展，也不符合税收等基本原则。在股权捐赠的过程中，捐赠人并没有所得，因此不应该向其征收所得税。当前的政策，在某种程度上也不符合税收公平原则。

    对于避税问题，我们从国际实践来看，慈善免税制度的建立本身就是为了鼓励捐赠，因此从这个角度来看也不存在避税的问题。另外，捐赠一旦发生，资产所有权已经不属于捐赠人，现有的慈善法律体系对资金的使用也会进行监管，防止资产的滥用。简单来说，税收本身就是为了通过税收激励，撬动更多的社会资本投入慈善领域，从而解决社会问题。

    《21世纪》：美国有着发达而有效的慈善税收政策，在您看来美国的做法，对中国有哪些借鉴意义？

    王振耀：我认为主要的借鉴意义在如下三个方面。第一，慈善税收是美国慈善行业之所以如此发达的重要原因，包括慈善捐赠的遗产税减免，股权捐赠税收减免，慈善组织基本不用缴纳所得税等，从本质上来讲都是为了更好地撬动慈善行业的发展。第二，税收的激励带动了美国整个慈善行业的发展，美国慈善行业成为其国民经济、就业和社会发展的重要引擎。第三，税收激励通过促进慈善发展，使得美国在20世纪末的社会转型过程变得更加平稳。美国的这些经验都是值得我们思考和学习的。

    《21世纪》：据报道，遗产税最近正在得到立法部门的讨论，有人认为开征遗产税有助于鼓励富豪从事慈善事业，但遗产税也遭到了很多反对，您怎么看？

    王振耀：首先，从国际经验来看，征收遗产税对鼓励慈善捐赠无疑具有促进作用。从美国的经验来看，其慈善之所以发达，遗产税是重要的作用。但这是从理论上看的，在具体的现实中，开征遗产税是否能够促进捐赠，还需要考虑两个重要的因素，一是如何确定合理的税率，美国当前的遗产税税率是40%，第二个非常重要的方面是，首先需要确立有保障的财产私人所有权制度。有了这些前提遗产税才能更好地发挥其促进慈善捐赠的效果。

    慈善是一个竞争性市场

    《21世纪》：我们再谈谈慈善与公益事业方面的一般性问题。在未来，我们如何看待官办和民间慈善组织各自的角色？如何处理二者的关系？

    王振耀：近年来从整体上来看，慈善组织的公信力是不断上升的。中国慈善目前主要的问题不是丑闻，而是市场没有放开，控制得过紧，而公众对慈善组织的质疑也是有好处的，能够促使其实现更多的自律。在未来，官办和民间慈善组织都将处于同样的竞争环境之中，政府应当促成一个平等的竞争环境。在这样的背景下，传统的官办慈善组织就应该进行战略调整，或者往专业化的方向发展，或者转型为资助型基金会，支持民间慈善组织的发展，在公益产业链条上发挥其筹资和支持民间慈善组织提供社会服务的职能，通过发挥其现有的优势，推动行业发展。官办和民间慈善组织在未来将具有不同的职能，在开放的环境中既竞争又密切合作。未来慈善事业应该是由民间主导，政府提供支持，这种模式会是一个主流。从2008年到现在，可以看到的趋势是，政府越来越往后退，政策越来越往前走。慈善将是未来中国社会稳健的重要力量。

    《21世纪》：今年11月召开的十八届三中全会表示政府将充分向社会放权，扩大向社会购买公共服务。您对于中国民间组织的整体发展现状如何看待？政府向社会组织购买公共服务过程中，如何保证公平性，以促进社会组织的健康服发展？

    王振耀：长期以来我国社会普遍认为，公共服务就是应由政府提供，导致社会组织的服务功能长期被严重压抑。现在政府向社会组织购买服务，是对其服务提供功能的认可。中国社会组织整体的发展还处在刚刚开始的阶段。无论从规模、占国民经济比重、专业社会服务提供能力等方面来看，社会组织都还处于起步阶段。而政府购买公共服务将成为社会组织发展的重要支持性因素之一。国际上政府购买服务一般占社会组织收入的40%-50%之间，我国香港等地政府购买占到了慈善组织收入的比重则更高。政府购买服务能为社会组织创造更多的发展机会。

    经济发展并不仅仅是量的增长，还应该是一系列新的生产要素和社会要素的重新组合，应该是新的组织形式的产生。随着居民需求的增多和复杂化，就需要大量专业化的社会服务，而这些由专业化的社会组织来提供更有效率。政府要鼓励更多民间组织注册、发展、成熟，才能为民众带来更多专业化的服务。同时这将带来政府职能的变化，更多地放权给社会组织，同时和社会组织形成良性的互动关系。当然社会组织也要努力实现更强的专业化，提高自身服务能力，同时健全行业组织，促进内部的良性竞争和自律规范的形成，避免恶性的过度竞争。

    当然，在政府购买社会组织服务的过程中肯定是需要建立完善的社会组织评估体系，既包括对组织能力的评估，也包括对项目执行过程和执行效果的评估，同时也需要建立起社会监督体系，从而促进社会组织的发展。

    社会福利制度要跟上

    《21世纪》：随着中国经济发展水平的提高，社会福利制度肯定要跟上。您是怎么看待这问题的？

    王振耀：我国目前的经济发展水平已经要求社会福利政策从救助到服务的转型。长期以来我国的社会福利政策主要是面向城市人口与特殊的困难群体，现在要转向普惠型的福利，从贫困救助为主转向以社会福利为主。回顾历史，我们曾经用计划经济的体制建立了低水平的社会福利制度，但改革开放之后因为市场化全面介入公共福利领域，社会福利制度有所削弱。城乡分割的传统管理格局、碎片化的社会保险体系等问题，都是社会福利制度的重大不足。我们应当突破一些思维惯性的束缚，改变管理方式，建立与当前发展水平相适应的国家福利体系，才能成功地克服当前日益突出的各种社会矛盾。