统筹思考国家战略性区域规划“碎片化”

——访国务院发展研究中心区域经济部第二研究室主任刘云中

   本报记者 刘玉海 北京报道

    中国从来没有任何一个时期如过去十年那般，密集出台区域政策：仅从2005年批复浦东新区综合配套改革试验区方案开始，到广州南沙新区为止，共53项。

    然而，在地方政府热情高涨的追逐“国家战略”之时，对于国家战略性区域规划密集出台的反思也日渐增多。

    为何这一时期国家战略性区域规划会如此密集出台？这对中国的区域发展带来了怎样的影响？是否存在国家战略性区域规划“碎片化”的问题？随着政经周期更替，国家战略性区域规划这一政策模式是否会改弦更张？

    《21世纪经济报道》就此专访国务院发展研究中心区域经济研究部第二研究室主任刘云中。

    区域规划从密集铺开到个别对待

    《21世纪》：过去十年，尤其是2005年、2006年浦东和滨海分别获批综合配套改革试验区后，中国密集出台了一系列国家战略性区域规划文件——截至去年9月6日广州南沙新区获批，共出台53项。为什么会在这个时间点密集出台国家区域性战略规划？

    刘云中：改革开放之初，中国实际上并没有专门的区域战略，尤其是在早期小平同志讲“两个大局”之后，很少特别讲到区域问题，一直到“西部大开发”战略的出台，政府开始意识到需要从整个空间上来考虑国家经济发展的格局与形势。

    从世界其他国家区域发展政策来看，推动区域政策的因素主要是区域发展问题和思潮。以英国为例，“二战”后的1947年，英国出台第一个区域政策，之后的上世纪五十年代、六十年代，密集出台了一批区域政策，背景主要是区域发展出了很多问题，如港口、煤炭等资源枯竭型城市问题突显。当然，也跟战后凯恩斯主义的思潮有关。

    中国也是在2004、2005年前后，因为市场化、国际化走得快出现一些问题，而出现呼唤“强政府”的思潮。在这种背景下，区域政策做出一些反应，是很自然的事情。当然，更主要的原因，还是我国区域发展出现了一些新情况，对区域发展提出了新要求，客观上要求新的应对措施。

    具体来看：第一，随着区域要素流动的不断增强，过去基于单一行政区的规划已经逐渐不能满足区域发展要求，越来越多的跨区域问题（如流域治理、生态环境保护等）不断涌现，急需突破行政区划进行协调。第二，东、中、西、东北四大板块的区域发展总体战略空间尺度仍然偏大，操作性、针对性和有效性都存在一定的问题，需要进一步细化和落实。第三，20世纪90年代以来的新一轮经济向沿海地区集中，进一步扩大了我国的区域差异，迫切需要采取有效措施拉动中西部地区和其它欠发达地区的经济，缩小区域差距。第四，全球金融危机持续发酵，世界经济可能进入一个较为长期的增长速度低迷期，依靠出口和投资推动区域经济尤其是东南沿海地区经济发展的方式难以持续，迫切需要新的举措和政策引导区域经济发展方式的转变。

    从出台“国家战略性”区域规划的节奏看，2005年到2006年为启动年，分别只有上海浦东新区和天津滨海新区这两个综合配套改革试验区的发展规划被纳入国家战略。此后加快了节奏，2007年到2011年间共批复了43个重点区域规划。尤其是2009年到2011年，分别出台了12个、9个和16个“国家战略性”区域规划，占到了总数的70%。从2011年下半年开始，区域规划不再全面密集铺开，而是有针对性地提出老少边穷地区、边疆地区等的规划或意见。

    中国区域发展格局开始改变

    《21世纪》：在你看来，这一轮国家战略性区域规划文件最显著的特点是什么？如何评价这些文件？

    刘云中：最大特点是：每个“国家战略性”区域规划的侧重点虽有所不同，但规划的落脚点最终都在建设项目和优惠政策两个方面。

    就这些国家战略性区域规划文件而言，四大板块的区域政策有很多的细化；对于一些重大的宏观和区域问题，如沿边开放、产业转移、生态保护等都抓得很准，非常契合往后一段时间发展的需求；组织方式上确实动员了地方、各部门和企业的积极性，激发了发展的活力。

    《21世纪》：如何评估这一轮密集出台的国家战略性区域规划的实施效果？

    刘云中：目前，由于“国家战略性”区域规划实施的时间还比较短，全面评价“国家战略性”区域规划中建设项目和优惠政策效果的条件并不具备，只能是对此作初步的分析。

    首先，直接推动了规划区域经济的快速增长。其次，区域规划推动形成了越来越多的新增长极，区域发展格局由主要依赖珠三角、长三角、环渤海地区等少数区域驱动，逐步向东中西多极驱动转变。2007年以来，中部和西部的增速已经连续5年超过了东部地区。再次，提高了区域内外一体化程度。

    对外方面主要是国家边疆地区对外开放程度进一步增强，海西经济区、长吉图、喀什地区等一系列区域规划的出台，深化了对外的开放合作，构建了我国对外的开发开放地区总体格局并制定了相应的贸易促进政策，使国内外一体化程度进一步提高。

    区域规划缺乏统筹考虑

    《21世纪》：这一轮国家战略性区域规划存在哪些问题？

    刘云中：如果把目前所有的国家战略性区域规划放在一起看，还是存在一些问题。

    首先缺乏统筹考虑，整体的区域政策体系还有待理顺。自2009年开始，国家战略区域规划开始在全国范围内铺开，一时间，各类国家级综合改革区、示范区、新区等纷纷涌现，区域规划有一种“遍地开花”的态势。“国家战略性”区域规划出得过快、过急、过多，就很有可能造成规划的引导性和方向性并不强，缺乏整体的统筹和综合的安排。

    第二、规划内容趋同。从公布的各规划文件来看，规划的整体趋同性仍然很高，如机械制造以及新能源、新技术等战略性新兴产业几乎成为每一个区域规划的产业发展重点。

    国家战略在一定程度上变成了地区竞赛，区域规划的出台在某些时刻成了各个地方竞争的结果。现实中，有的地方在区域规划获得批准后，各经济主体纷纷展开对资本和劳动力等要素的争夺，甚至各主体之间为争取外部投资者落户不惜竞相让利攀比。最终，区域规划获批不仅没有对各地开发提供正确指导，反而成为新一轮无序开发建设的开始。

    第三、对政府和市场的边界问题重视不够。区域规划虽然是政府出台用于指导地区发展的，具有公共政策属性，但规划重心在于确定地区发展的总体框架，对资源配置、产业发展等进行方向性的引导，而地区的具体发展要放手交予市场去做。然而，近年来出台的区域规划越来越倚重行政主导作用，而忽视或代替了市场的作用，间接上使区域发展与市场轨道偏离。同时，规划和政策没有明确区分。

    此外，区域规划的制定、执行过程中多头管理问题严重，规划的法律地位不明确、不能形成有效的实施机制，也影响了区域政策的权威性和持续性，不利于对地区发展形成长久持续的政策导向。再加上我国官员任期制所导致的短期行政行为等问题，区域规划的持续效果很难得到保证。

    《21世纪》：虽然在这轮密集出台的国家战略性区域规划文件中，也有类似于全国主体功能区规划这样的全国性宏观规划，但更多的是一个相对较小，甚至是一个城市新区的规划，以至于有观点认为国家战略性区域规划过于“碎片化”，体现不出“战略性”，你怎么看？

    刘云中：因为区域政策体系没有理顺，确实存在“碎片化”的问题。如果规划遍地开花，容易出现宏观导向作用不强，政策优势泛化的问题。

    《21世纪》：从这些国家战略性区域规划的出台来看，虽然最终都是国务院批准，但其编制大多以地方政府的蓝本为基础、被认为更多的体现地方政府的意图，这是否会导致“中央政府被地方政府俘获”的问题？

    刘云中：中国的规划编制，其实还都是上下结合的产物，完全由中央政府来编规划，或是完全由地方政府来编制都是比较少见的。在国家战略性区域规划的编制过程中，地方政府确实做了很多工作——保证基础资料、基础数据、出一些思路，但还谈不上“地方俘获中央政府”。因为，中国四大板块的划分、市场化的一般规则，在编制规划时基本是不会被违背的。

    未来区域政策不再财政优惠

    《21世纪》：随着中央政府换届，下一阶段中国的区域政策导向会发生怎样的变化？

    刘云中：首先，三中全会的决议中有一条，“建立全国的统一市场体系”。这就意味着，不管是区域政策，还是其他宏观政策或其他部门的一些政策，都不能违背这一大趋势。第二，至少有一点很明确，区域政策不要再指望财政上会有特殊优惠政策。当然，针对区域的独特问题，安排一些大型基础设施，那是另外一回事，那是一个发展的问题。第三，国家战略性区域规划要适度统一、精简。除了不同规划的整合，规划的编制单位、编制年限，完全可以整合起来，尤其是在地方一级政府。

    《21世纪》：循着这个思路，未来地方争抢戴国家战略区域性规划的帽子热潮是否会有所退潮？

    刘云中：对于国家战略性区域规划这个帽子，地方还是有积极性，但这并不是地区发展最根本的东西。因为，规划只是给了一个预期、一个引导性的东西，地方做不做、做得如何，还是由地方能力、企业、市场需求是不是符合来决定。