“澳式治理”在横琴

本报记者 程东升

    实习记者 陈柯妍 凌志敏 珠海、广州报道

    12月中旬的一天，雨雾笼罩下的大小横琴山，仙意正浓，山脚下热火朝天的工地却是一派人间景色。顺着沿江路一路向南，耳畔的器械轰鸣声从未消减。这让人好像看到了1980年代的深圳和1990年代的浦东。

    与珠海一衣带水、与澳门隔江相望的横琴，有些地方距离澳门只有200米左右。2009年，国务院批复横琴新区规划，作为粤澳合作桥头堡。

    “没有地方比我们更前沿了。”珠海横琴新区管委会主任牛敬对《21世纪经济报道》说。

    2013年，横琴新区走过了其第四个年头，在各方视线投向上海自贸区的同时，也再度投向了三十多年前改革开放的南国前线珠海，这里还能有惊喜吗？

    澳门人士参与横琴决策咨询

    横琴口岸服务区南侧，高楼林立。崭新的教学楼和校舍凸起于横琴岛一片灰白色调的工地当中，显得十分惹眼。这里是已经投入使用的澳门大学新校区。未来几年内，澳门大学将整体搬迁到这个校区。

    2009年6月，全国人大常委会同意授权澳门特别行政区以租赁的形式取得对横琴岛澳门大学新校区的土地使用权。澳门大学由此成为中国第一所设在内地的“境外”大学。由于新校区内实施澳门法治，这块教学区显得“遗世而独立”。

    与澳门法律一同登陆横琴的是澳门智慧。其典型体现，是横琴的发展咨询委员会。

    2013年11月，横琴新区发展决策委员会和发展咨询委员会（简称咨委会）召开第一次“三位一体”会议，推举全国政协副主席何厚铧担任咨委会第一届主任委员，并确定了咨委会成员组成。其中包括：国家发改委副主任杜鹰、广东省人大常委会副主任雷于蓝、中国银监会原副主席蔡鄂生、国家发改委地区司司长范恒山、澳门大学校长赵伟等。

    “用好‘三位一体’机制的核心在于发挥咨委会的作用。”澳门大学法学院骆伟建教授说，目前港澳人士不能直接参与内地政府的管理工作，“三位一体”机制表明，横琴想吸引港澳人士参与横琴的正常决策。

    “横琴应该集两种体制之精华，为粤港澳的合作增加正能量，横琴是‘一张白纸好作画’，我们可以提供一个制度试验的平台，把大家想做的而没有做、做不了的事情拿过来尝试。” 牛敬在谈及理想中的横琴建设模式时说。

    澳门大学社会科学与人文学院院长、澳门研究中心主任郝雨凡也有类似的看法。“以前我们说，‘一国两制’井水不犯河水，但现在是井水河水都要搅和到一起。横琴现在的探索，是在寻求两种制度中间的一个过渡阶段，在横琴这里不应再强调‘一国两制’，而应该讲求合二为一。” 郝雨凡指出，香港澳门地区的法治社会发展更为完善，法制化程度较高，内地法律应该更多地向港澳法律学习。

    郝雨凡认为，横琴新区的优先立法权是一个很积极的信号，主要领导愿意下放权力，大胆放权，横琴可以有很多突破。

    ”廉政办“整合反腐职能

    2013年12月18日天早上，牛敬代表横琴管委会与中交集团洽谈项目。细心者发现，洽谈参与方多了一个特殊机构——横琴廉政办。事实上，横琴廉政办从项目的立项、审批、招标时就开始跟踪、参与。

    横琴廉政办被媒体誉为中国首个廉政办公室。该办整合了以往的纪检、监察、检察、审计等几大部门职能于一体，由“协作反腐”转向“整体防治”，从“事后追责”转向“全程监督”。

    “以往是有人投诉了，他们才来查，项目建完了他们来审计，现在廉政办从头开始监督。”牛敬解释，现在横琴在建的项目，廉政办都会参与监理，同时也提出意见。“有他们的意见作指导，我办起事情来胆子也大多了，不用担心审计再出现什么问题。反腐从事后的监管变成了全程的监管。”

    “廉政办在业务方面由市纪委管辖，按监管条例办事，我管不了它。”牛敬介绍，为保证廉政办的相对独立性，廉政办主任由珠海市纪委任命，接受珠海市纪委和新区党委的双重管理。

    澳门大学法学院骆伟建教授肯定了横琴廉政办的积极意义。他说，“这个尝试突出了反腐部门的独立性，也向外界传达了‘横琴不光进行经济制度的创新’的信息。”但是骆也认为，廉政办要真正发挥作用，还需要上级领导的支持，各部门予以多方面的配合。

    在现有框架下寻求创新空间

    尽管横琴在制度创新上已经做了很多尝试，但牛敬仍坦言“比较失落”。

    “来这里之前，我对横琴制度创新有更多期待——原来想象，横琴围网后，成为特区中的特区，可以大胆去做各种尝试；到了之后发现，情况并非那么简单：胆子要大，步子也要稳。”

    在牛敬看来，理想中的横琴制度创新是集大陆和港澳两种体制的精华。而在这两种制度的对接过程中，不可避免地会出现一些冲突。

    比如，横琴新区一大建设目标是“粤港澳合作示范区”，管委会引进一些港澳项目理应比较方便，但实际上并非如此。

    比如，一家港资教育机构想落户横琴，但由于中国现行法律规定，义务教育阶段的教育禁止外资独资，该项目迟迟无法落地。另外，在横琴建设者的构想里，澳门牌照的车辆可以自由进出横琴新区。但允许进入后，如果发生事故，是应该按澳门法律处置，还是按内地法律？保险、索赔等一系列问题的法律依据，也需要提前明确。

    此外，经过改革开放三十年，中国制造业领域的开放空间已不大，而服务业则一直严格管理，开放力度不够，更缺乏经验。因此，以发展现代服务业为主的横琴，遂遭遇种种法律和政策瓶颈。

    在牛敬看来，30年前，中国百废待兴，固有框框亟须打破，改革力度要大，是“摸着石头要过河，没有石头也要过河”。因此，三十年前的改革“只需胆大即可”。三十多年后的今天，已经有许多规章制度，方方面面的工作都更加规范。因此，“横琴像30年前的珠海和深圳那样进行翻天覆地、彻底颠覆式的改革，已不太可能。现在每个改革举措都需要进行大胆设想、深入研究、细心造作和谨慎实践，最后试验成功，才能推广开来。”

    事实上，逐利的淘金者们不太关心粤港澳如何合作、两种制度如何融合这些国家战略层面的问题，他们最关心的还是自己钱袋里的东西。而为社会中的每一个个体谋利，也本该是制度创新的原始动力。

    “制度只是一种工具，不是为了制度的创新而创新，是为了社会的繁荣发展而变。”郝雨凡教授说，哪些领域要开放？开放的程度如何？政府如何放权？这些难题的解答应该更多地从解决实际问题、满足实际需求入手，如若能更多地倾听人们的利益诉求，为社会的繁荣发展提供最为便利的条件，“多研究问题，少谈些主义”，这些难题或许就能迎刃而解，横琴的发展才能“前景可期”。