慈善立法地方先行 非现金捐赠免税仍待中央“号令”

    [ 地方慈善立法难以在一些关键问题上超越边界，比如备受关注的税收政策，即使以“突破性”著称的深圳方案最后也选择了回避
    中国慈善事业井喷的现实正在倒逼滞后的法律法规加快修订步伐，在《慈善事业法》出台尚遥遥无期之时，地方已经等不及要先行一步了。
    地方立法先行
    《第一财经日报》24日从北京师范大学中国公益研究院召开的“以法促善——中国慈善立法研讨会”上获悉，深圳市已经将慈善立法纳入2014年一类立法计划，计划在明年正式出台。
    国家层面的《慈善事业法》也有了新进展，今年10月，在十二届全国人大公布的五年立法规划中，慈善事业法被列入了一类项目，属于相对比较成熟的项目，并规定由全国人大内司委负责立法。
    自2010年开始，广东、上海、江苏、湖南等地已经开始制定地方性慈善法规和规章，包括草案送审稿在内，已有七部慈善综合性地方法规制定。
    中国公益研究院院长王振耀表示，中国既有的慈善法规已经盛不下民众的爱心，整个社会已经陷入了善的危机，慈善界的人不断受到质疑，迫切需要一部新的法律来让“爱心有道”。
    对于近日李亚鹏被质疑的事件，王振耀在会后接受本报记者采访时表示，在名人慈善的领域，李亚鹏是相当专业的。不专业的质疑会对社会造成很大的伤害，也会对政府的很多探索造成伤害。
    深圳探索
    深圳市法制办去年8月末在网站公布了《深圳经济特区慈善事业促进条例《送审稿》（下称《条例》），向社会公开征求意见。这部条例送审稿中曾经引起争议，其中一些突破性规定甚至连民间组织管理局都认为违背常识。
    上周，深圳市对之前公开征求意见的《条例》进行新一轮的修改，大幅增删了条文，拟不再采用“慈善促进”这样的名字，而直接采用《深圳经济特区慈善事业促进条例》，以期出台一个综合性推动慈善发展的法规。
    据深圳市民政部慈善处人士介绍，最新一版的草案，在送审稿的基础上进行了大幅的增删，删除了宗教慈善等4章，将慈善资产和慈善信托单列，总篇幅由原来的12章减少到9章。
    深圳新版的慈善事业条例草案仍然秉持“大慈善”的原则，涵盖最大范围的慈善组织和慈善活动，不限于狭义的扶贫济困，而囊括社会发展等事项。
    深圳草案的一个重要内容是放开民间募捐，立法思路首先是为慈善组织募捐权限正名，其次是构建较宽松自由的募捐市场，立法采取“备案制+托管制+信息披露”。上述人士称，深圳的实践已经证明，公众对诸多的公募活动有判断和选择的能力，不必担心放开之后会出现混乱。
    在政府和社会组织的边界上，深圳提出全面限制公职人员在慈善组织中任职，并明确规定禁止利用行政指令进行募捐活动。这位人士对本报记者表示，深圳最近几年严格控制政府和社会组织之间的人员流动，公职人员任职现象已经非常少见。
    这也是让慈善回归民间的重要举措。在过去的实践中，曾出现过行政权力干预慈善法律关系，进而损害捐赠人权益的事情，同时，也有诸如行政摊派之类的事件发生。
    深圳慈善事业修订的另一大亮点是对慈善资产做了专章规范。立法者认为慈善资产必须要明确产权的，而且进行合理的和可操作性地保值增值，发挥社会效应。
    在新修订的草案中规定三分之二的理事同意就可以进行一些投资理财的活动，即使是亏损，也不需要对这个决策去负责任。但同时也要求必须实行托管制，且提前15天将增值保值方案在民政局规定的网站进行公示。
    深圳的立法对慈善组织管理运营做出了模糊化的管理，它没有提出修改现行的基金会条例中关于10%的成本限制，70%的支出限制这些不合理的规定，而是进行模糊化处理，民间组织管理部门在年检时变通处理。
    税收难题
    地方慈善立法虽然能够在点对点上有所突破，但会掣肘于中央的政策，难以在一些关键问题上超越边界，比如备受关注的税收政策，即使以“突破性”著称的深圳方案最后也选择了回避。
    十八届三中全会明确提出了“捐助免税”的政策，但在现实中，税收政策成为阻碍慈善捐赠最大因素。由于非现金捐赠无法免税，公益信托、社会公募、股权捐赠、房产捐赠等无法健康发展。
    随着中国社会财富的剧增，公益慈善领域所遇到的大额捐赠也越发普遍。但由于捐赠要缴纳25%的个人所得税，严重制约了慈善事业的发展。而英美国家为了鼓励捐赠，将股权等捐赠不计入应纳税所得。
    国税总局曾专门就福耀玻璃集团董事长曹德旺的股权捐赠做了规避，特许河川基金会暂缓五年缴纳所得税。王振耀说，这五年是给中央留出的一个改革缓冲的时间，但这种“一事一议”的方式并没有从根本上解决问题，日常捐赠中仍是按照税收规定来做大额捐赠，这极大地挫伤了企业家大额捐赠的积极性。
    深圳在立法中规避了税收减免问题，在新一稿草案中，删除了股权捐赠与不动产、年度结转、所得税结转等条款，这些问题最终有待于国家解决。
    在上述会议上，中国慈善立法研究课题组发布的《中国慈善立法研究报告》建议，中国应该尽快建立股权等非货币捐赠税收优惠制度。在未来一段时间内，包括股权捐赠、房产捐赠等新兴的捐赠形式都将成为中国大额捐赠的主流。《报告》指出，要鼓励社会捐赠，中国就应尽快建立起股权捐赠的免税制度。
    王振耀对本报记者表示，落实十八届三中全会捐赠免税的政策必须对税法进行修改，这并不难做。因为《企业所得税法》对此并无相关规定，只要修改国务院实施细则中的一条就可以实现，但修改的前提是需要达成社会共识。
    开门立法
    深圳慈善立法最终采取了政府立法的路径，而非人大主导推进，主要还是希望该条例以后能够在落实协调等方面更多地得到政府的支持。
    然而，政府立法的弊端是非常明显的，广东省民政厅政策法规处原处长王先胜表示，他们起草的广东省慈善事业条例草案已经送到广东省政府法制办三年，但至今仍未列入立法计划。
    其中的原因是政府每年能够完成的地方立法和政府规章只有12~14个，但各个部门递送的达到上百部，政府法制办会在这些法律中进行权衡，而且会选择一些易于完成的法案来做。
    慈善法草案也曾经有过这样相同的遭遇——民政部在2005年即提出了慈善法的立法建议；2006年进入立法程序，2009年由民政部起草的慈善法草案便递交国务院法制办，但一直未提交全国人大。
    这种情况在新一届人大终于有了改善，2013年10月《慈善事业法》入列十二届全国人大常委会立法规划第一类项目后，最终由全国人大内司委主导。王振耀认为这是一大进步，作为一部重要的社会法律需要凝结更多的社会共识，他希望全国人大能够开门立法。
    本报也从相关部门了解到，全国人大有意向借鉴老年人权益保障法的立法模式，广泛向社会征求意见。