阳江政经分离试点广东求解农村治理困局

    “毫不夸张地说，明年以后岗列村将会迎来翻天地覆的发展机遇”，何友田指着挂在墙上的已经签约并即将启动的岗列村建设效果图对经济观察报记者说。

　　在11月的选举中，广东省阳江市江城区岗列街道岗列村的原财务主管何友田被村民代表选举为岗列村经济联社社长。岗列村作为阳江市首个进行政经分离试点的村子，准备以此破解农村治理困局。

　　据岗列村党总支书记陈创洛介绍，按照正在进行的政经分离改革，岗列村从过去村级党组织、村自治组织和村集体经济组织“三位一体”的政经合一模式彻底分离，何友田作为岗列村经济联社社长将全面负责岗列村的经济发展，并在事实上掌管村里的财政大权。

　　“以后包括总支书记和村委会主任在内，岗列村谁要花钱都得通过何友田”，陈创洛说。

　　改革开放以来，珠三角与粤东西北地区发展不平衡的问题，长期以来一直是制约广东从经济大省向经济强省跨越的一个关键屏障。为此，广东省政府近年来多次提出要举全省之力，伺机突破。

　　12月19日，广东省常务会议上推出的《阳江滨海新区发展总体规划》则是在这方面发出的一个明显信号。会议认为，阳江滨海新区位于环珠三角经济圈、粤桂琼海洋经济圈和泛北部湾经济圈的交汇地带。“建设阳江滨海新区，除有利于培育粤西新的经济增长极之外，还有利于推进与珠三角地区的融合发展，促进与大西南地区的对接合作。”

　　其中，广东省政府提出，阳江滨海新区建设要全方位深化改革，全力推进统筹城乡发展和社会管理创新。

　　阳江市正在进行的以政经分离破解农村治理困局的试点，正在为广东农村治理创造经验。

　　政经分离

　　“以村级党组织、村自治组织和村集体经济组织‘三位一体’的政经合一模式，曾经是广东农村发展的亮点，也曾在阳江农村的发展过程中发挥了重要作用。然而，随着经济社会的不断发展，政经不分的农村治理带来了越来越多的矛盾和问题。”阳江市农林局负责上述改革具体工作的刘建辉向经济观察报记者表示。

　　刘建辉认为，传统农村治理体制最大的特点是“政经”混合，村党组织书记一般兼任村委会主任和经联社长，既经营集体经济，又搞公共服务，同时兼顾党建。“三位一体”的管理模式，导致个别村党组织书记独掌“大权”，公共服务缺失，集体资产被闲置甚至流失，导致农村干群关系紧张，甚至引发矛盾冲突，成为影响农村和谐的最重要诱因。

　　“而以上现象在经济较发达村更为突出。”刘建辉说。为此，阳江市委市政府决定在全市范围内选取6个经济较发达的行政村作为试点，推进“政经分离”改革，破解农村治理困局。2013年6月启动以来，试点的行政村已经扩大至44个。

　　根据相关改革方案，阳江市以政经分离破解农村治理困局试点的主要内容包括，推进选民资格分离、组织功能分离、干部管理分离、集体账目资产分离和议事决策分离等五个方面。

　　具体来说选民资格分离就是三大基层组织领导成员分别由村全体党员、具有选民资格的村民和具有选举资格的社员 (股民)选举产生；农村党组织回归基层党建主业，负责总揽全局、协调各方、发展党员，管方向性、政策性、全局性大事，主要职责是“三务一监督”（即夯实党务、落实政务、创新服务、强化监督）。

　　村委会作为村民自治组织回归社会管理和服务职能，负责公共服务、社会管理、协助行政、村民自治，管理事务性、具体性、监管性工作，不再直接参与集体经济组织的经营活动，主要职责是“三社一提高”（即强化社会管理、维护社会稳定、发展社工队伍、提高村民幸福感）。

　　在议事决策规则分离方面，通过改革，三大组织按照各自议事主体、范围、权限和流程进行议事决策。构建“产权清晰、权责明确、管理规范、分配有序”的基层管理新模式，为集体经济组织走向市场化打下坚实基础。

　　刘建辉认为，政经分离改革的最大亮点在于，改革之后，村党组织书记不能再兼任村集体经济组织负责人，村委会领导（包括主任、副主任、委员）不再与村集体经济组织领导交叉任职。

　　与此同时，集体经济组织回归集体资产经营管理职能，负责集体经济的发展及集体资产的经营管理，理顺集体资产收益分配关系，主要职责是“一确权二平台三发展”，即明确集体经济与社员权益，应用“三资”代理服务中心平台和集体经济财务监管平台，发展集体经济。

　　刘建辉表示，在上述改革的同时，还将推进农村集体资产规范管理。将鼓励有条件的村加快建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，明晰集体经济产权。

　　改革农村治理结构

　　陈创洛认为，上述改革最大的变化就是农村治理结构的“归位”。“实施‘政经分离’改革之后，农村党组织从繁杂的经济事务中抽身出来，可以从更广的范围统筹村资源，以更优质的服务赢取民心;村委会则做实社区、培育社工、培植社会组织、提高村民幸福感，不断拓展和优化村服务中心的服务内容和服务方式；经联社以更加积极主动的姿态融入市场，探索市场化发展道路，确保集体资产保值增值。”陈创洛说。

　　围绕上述改革，一系列的配套措施及新的改革思路正在确立。

　　根据阳江市政府的要求，为配合试点，下一步各镇（街道）将设立镇级农村集体资产交易代办点，挂靠在镇农村集体“三资”代理服务中心，强化集体资产交易管理，结合实际明确交易的类型、准入标准和交易程序。

　　在建立健全农村集体资产、资源台账制度，对集体经济组织的票据使用、合同兑现、集体开支、资产更名、股权管理纳入财务监管平台动态监控，促进管理制度全面落实的同时，在处置村组集体资产方面也出台了具体规定：处置集体资产资源在50万元以下（不含50万元）的，必须通过镇（街道）农村集体“三资”代理服务中心进行交易登记、招标公告、投标和交易结果公示；处置村组集体资产资源50万元以上（含50万元）的，应到市公共资源交易中心进行公开办理。

　　“通过上述改革，阳江市还将探索深化农村土地管理制度改革，建立完善农村土地流转服务中心，加快农村土地流转，促进集体土地粗放低效利用向集约节约利用转变。”刘建辉说。

　　陈创洛认为，实施上述改革以后，由于村集体经济组织致力于融入市场，基层自治组织也摆脱了以往“重经济、轻管理”的弊病，回到社会管理和服务村民的本位上来，从而构建了适应发展需要的农村治理新格局。

　　阳江市农林局是改革牵头单位，该局局长陈仕欢认为，开展政经分离的改革不仅有利于维护村民的合法权益、干部廉洁从政以及农村组织建设也有利于维护农村基层稳定。

　　他表示，当前农村社会各种问题和矛盾仍然突出，因征地、环境污染、集体利益分配、村务公开不到位等引发的纠纷、上访事件时有发生。推进农村政经分离改革，不仅涉及经济领域改革，而且涉及政治、社会、文化等领域改革，改革的最终目的是促使农村生产关系与生产力、上层建筑与经济基础相适应，巩固和加强党在农村执政基础，为农村和谐稳定提供坚强保障。

　　难题待解

　　以“政经分离”为主要特点的阳江农村治理结构改革，由于涉及权利及利益的调整，因此不可避免地遭遇到相关阻力。

　　由于阳江市各个村子之间发展不平衡，经济发展水平存在较大差异，使得改革在推进进程中遭遇到困难。

　　据了解，阳江市共有701个行政村，按照目前村集体年均经济收入20万元以上的标准，除首批试点的6个村子之外，符合条件的只有38个。接下来即使按照阳江市的计划将村集体年均经济收入10万元以上的村子纳入改革范围，其总数也不过100出头。

　　刘建辉说，根据“政经分离”改革的情况，行政村三大组织实行分离之后，最少要增加三个人员，即使按照最低标准，村里也将增加开支3万元。

　　“很多村子一年的集体收入不过几万元”，刘建辉说，付出几万元的成本去监督几万元收入的使用是否有必要。

　　除此之外，对接下来由经济联社为村委会的日常工作提供财力支持，何友田提出异议。何友田认为，经济联社作为村民自治的经济组织，所获得的经济收益应该属于全体村民。而村委会承担社会服务职能的部分理应由政府财政承担，而不该让经济联社买单。据他所知，珠三角村级行政经费的开支就是由财政拨款或补贴。

　　刘建辉表示，在这方面阳江市也曾经有过考虑，但由于每年需要进两千万的资金，对于尚不宽裕的财政资金将形成较大的压力，因此目前尚未有进一步的说法。

　　针对上述情况，阳江决定在2014年全面铺开农村“政经分离”改革的同时，也为因经济原因暂时不具备改革条件的村子留下余地。根据阳江市的相关方案要求，经济发展较为落后以及因其他各种原因不宜进行“政经分离”改革的村子，由各县（市、区）根据实际自行决定运用其它方式。