扭转思路 重新审视国家粮食安全战略

　　——访中国社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任、研究员党国英

　　本报记者 李海楠

　　近日,一年一度的中央经济工作会议在京顺利闭幕。与往年不同,会议将“切实保障国家粮食安全”作为明年经济工作六大任务之首予以明确,这与近年来屡屡强调“宏观调控”的经济工作方针大不相同,也对外彰显了新时期粮食安全的重要性。

　　正所谓“民以食为天,食以安为先”,粮食安全,不仅与民众基本生命健康密切相关,更事关国家战略安全,因此,无论将国家粮食安全摆放在任何重要位置都不为过。

　　中国社科院农村发展研究所农村宏观经济研究室主任、研究员党国英在接受中国经济时报记者专访时,肯定了本次会议释放出对新时期国家粮食安全战略调整的正面意义,并重点阐述了当前我国实施国家粮食安全新战略所必须重视的农业成本过高以及农业园艺化倾向过重的问题。

　　此外,党国英建议,应建立“农业保护区制度”,增加耕地规模积极应对因农地相对稀缺对我国粮食安全构成的不利影响。

　　目标退无可退 新战略强调口粮安全

　　会议在明确 “切实保障国家粮食安全”任务时要求:必须实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。要依靠自己保口粮,集中国内资源保重点,做到谷物基本自给、口粮绝对安全。坚持数量质量并重,更加注重农产品质量和食品安全,注重生产源头治理和产销全程监管。注重永续发展,转变农业发展方式,发展节水农业、循环农业。抓好粮食安全保障能力建设,加强农业基础设施建设,加快农业科技进步。

　　“将粮食安全放在明年经济工作任务首位,确实是因为我国粮食安全目前面临很大的压力,尤其是进口压力很大。”党国英表示,当前,我们最为担心的,就是一旦相对较高的国内粮价出现下跌,就会导致农民粮食生产积极性下滑,继而将致使粮食自给与巨大需求之间的缺口加大,最终只得依靠国外进口实现粮食供给。

　　党国英认为,国家粮食安全新战略强调“做到谷物基本自给、口粮绝对安全”,正是出于对现实的主动调整和妥协。 “由于价格竞争力不强,我国诸如大豆等农产品已经难以与国外竞争,甚至连大米的生产成本比起东南亚等地区也难有优势。 ”党国英认为,这就要求我们必须降低粮食供应成本,以应对日益严重的竞争压力。

　　实际上,本次国家粮食安全新战略的提出与早前 《国家粮食安全中长期规划纲要(2008—2020年)》提出粮食自给率稳定在95%以上的红线要求有所区别,即按照新的提法,以后我国粮食自给主要是谷物类,即玉米、小麦和稻谷,如大豆和油类等并未要求要完全自给;此外,小麦、水稻等口粮安全也被重点强调。

　　在党国英看来,这也意味着我国粮食安全战略已退到底线,且退无可退,包括耕地红线,更是如此。“耕地必须保护,国家也必须干预。”党国英认为,耕地越多越好,如此才能为新时期国家粮食安全战略实施提供保障。

　　新战略实施须重视农业成本高及农业园艺化

　　在党国英看来,除必须重视我国粮食安全现状频遭进口农产品压力外,隐藏在粮食“十连增”背后的我国农业发展自身所存在的问题也亟须重视。

　　近日,国家统计局发布公告称,2013年中国粮食总产量达到60193.5万吨,同比增长2.1%,粮食产量成功实现“十连增”。然而,粮食产量的持续增长并未让一直存在的粮食供给成本过高问题得到缓解。

　　据党国英介绍,我国粮食生产和价格关系密切,即长期存在的政策逻辑是,由于生产成本高,粮价过低将导致农民收入上不去,继而酿成无人耕地、土地撂荒的结果。而在高投入政策下,粮价也在逐年增长,正因如此,我国粮食生产在国际农产品价格竞争力冲击下,已越发不具优势。

　　“一旦我们的粮价跌至和国际价格相近的水平,势必导致减产。 ”党国英认为,当前看来,通过价格补贴农民,即提高粮价达到农民增收、粮食增产目的的政策思路亟待扭转,“简言之,就是我们未来的农业发展思路主要应该是走降低成本之路,而不是走一味地提价之路。 ”

　　对于当前导致农业成本过高的原因,党国英认为,一是劳动力成本高,二是灌溉带来的种植成本高。

　　“通过实现规模经济、家庭农场、专业农户,可提高劳动生产率,降低劳动成本。 ”党国英说,要降低灌溉成本,需要大力发展旱作农业。调查显示,搞好旱作农业,产量也是可观的。

　　然而,旱作农业在我国发展形势一直不够乐观。党国英介绍,官方的思路基本上保持了8亿亩到9亿亩的可灌溉土地,即所谓“精耕细作”,而旱作农业就是“靠天吃饭”,产量低,其主要原因是旱作农业的技术推广不够。

　　党国英指出,按照我国当前20亿亩耕地计算,其中有一多半是不可灌溉农业土地,提高这部分耕地的产量至关重要。这需要一些关键农业科技投入,比如已在甘肃、陕北等400毫米降水量以下地区进行推广的“全膜双垄沟播”技术就获得了很好效果。

　　“劳动成本和灌溉成本得以解决,我们就会重获农业竞争力,农民收入也自然会增加。 ”党国英提醒,与之相对应的,是当前我国农业发展还出现了一个不好的趋势,就是农业园艺化倾向。

　　“这些高端、绿色、无公害的精品、观光农业,意味着资金投入大幅增加,这会导致终端产品销售价格增加,否则成本无法收回。 ”党国英认为,农业园艺化倾向是很危险的情形。

　　党国英强调,对于我国而言,保证老百姓吃饱、营养有保障的基本需求最为重要,而将大量资金投入满足小众需求,显然有悖于粮食安全的本质要求。

　　“农业保护区制度”利好国家粮食安全

　　党国英认为,一直以来,我国农业经济面临的深刻矛盾,是农业高成本所产生的农产品减产因素与国家确保农产品增产目标之间的矛盾。“解决这个矛盾当然要立足于降低农产品成本,提高我国农产品在国际市场的竞争力,抵御进口压力。”党国英表示。

　　正是因为农地相对较少,我国才不得不倚重农业的精耕细作,并将灌溉作为粮食增产的主要手段,由此极大增加了我国粮食生产成本。对此,党国英强调,增加耕地规模至关重要。

　　“保证耕地不再继续减少并有所增加,除强调农民对土地的财产权、提高土地占用税、杜绝开发区粗放用地模式之外,最为重要的是应该呼吁建立‘农业保护区制度’。 ”党国英认为,“农业保护区制度”将使现行国土规划与土地用途管制的体制、政策能与市场化改革目标相衔接。

　　党国英表示,“农业保护区制度”的核心在于,一是在空间上连续、大面积地圈划适合农业或可能适合农业的区域,作为农业保护区。针对农业保护区,建立新的管理体制,甚至实行新的顶层设置、新的行政区划制度。二是对农业保护区之外的土地,中央政府大幅放权,由地方按照中央的国土主体功能区规划意见及有关法律自行制定规划,自行确定建设用地使用计划,中央政府不再搞“指标管理”。

　　“尽可能增加有效的耕地面积,是推进我国农业现代化、提高我国农业竞争力的基本手段。如果理顺土地管理体制,保护耕地与城市化完全可以并行不悖。 ”党国英说,一旦“农业保护区制度”得以实施,势必带来耕地面积的增加,减少因农地相对稀缺对我国粮食安全构成的不利影响。