实现城镇化与户籍改革的共赢

    据报道，在十八届三中全会做出“加快户籍改革”部署后，公安部等12个部门已拟定了《关于加快推进户籍制度改革的意见》，待报中央审批和部署后，将由各地研究制定差别化的落户政策和实施方案。近日，公安部副部长黄明接受媒体采访时讲到的一点备受关注：到2020年，要基本形成以合法稳定住所和合法稳定职业为户口迁移基本条件、以经常居住地登记户口为基本形式，城乡统一、以人为本、科学高效、规范有序的新型户籍制度。虽然户籍改革盘根错节，但从公安部的相关表态中也可窥见一些未来改革的基本思路。

    户籍制度既可理解为户口的登记，也可理解为与户籍相捆绑的权利与福利安排。现行的路径是通过登记制度的改革来换取实质享受权利的增多，如实行城乡统一的登记制度和居住证制度，使之成为获取公共服务的资格。公共服务待遇随人迁徙的技术障碍早已打破，只是利益上隔阂和藩篱仍在，各地区之间的财政利益关系没有理顺，这些是未来改革的难点。

    新型城镇化是本届政府的重要政策构想，而它又与户籍制度有着千丝万缕的联系。有了户籍改革提供的权利保障，城镇化才可成为经济发展的水到渠成的过程，而不是把农民强拉进城市落户。所以新型城镇化应该是一场“以人为本”的权利革命，重点在于取消身份差异和破解人口迁徙的后顾之忧。近期的目标应该是实现有能力在城镇稳定就业和生活的常住人口的有序市民化。

    目前改革的最大障碍是大城市，管理者担心承载能力不足。但是，为适应人口大规模迁徙的新现实，城市管理制度必须变革，而大城市在这方面需要跟上。长期定居在城市的外户籍居民继续申请暂住证在逻辑上不合理，在法律上也违背公平原则，而居住证制度是对新状态的确认。一些大城市都已尝试居住证的做法多年，包括探索对农民工实行居住证。不过现行的居住证制度还是实行累计积分制，要满足居住年限、纳税、社保等方面的条件之后才能享受市民待遇，实质上对经济条件较好的城市新移民更为有利。这是将基本权利问题演变为某种对市民待遇的“赎买”问题，并不是彻底的公平，客观上却是当前担心承载能力的大城市管理者的无奈选择，但改革的最终目标依然应该是彻底消解户籍歧视，使之退出历史舞台。

    也要看到，即使逐步推行居住证制度，在可预见的将来依然无法解决庞大的农民工群体的市民化问题。他们为城市建设付出了血汗却难以在城市中立足。大城市管理者对户籍改革经济成本的担忧有一定的合理之处，但不能固守把人看做负担的思维，而忽视从权利保障上解放劳动力所能释放出的活力和激发的动力，片面强调成本有可能夸大挑战严峻性而阻遏改革。当前的另一个问题是有些群体享受了过多福利，把这些“福利洼地”填平实现平等化就能解放出大量财力。但另一方面也需要城市经济发展的均衡化和小城镇的普遍繁荣，同时中央在敦促地方推进户籍改革时也要给予配套的资金支持。总之，城镇化必须与户籍制度的改革齐头并进，没有人口的市民化和平等化，靠投资打造的城镇化终将是虚假而易于破灭的繁荣。