杨凌用改革拆除城乡“壁垒”

　　党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定指出：“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。”位于陕西省的杨凌农业高新技术产业示范区作为唯一一个国家农业示范区，成立16年来，坚持不懈地改革探索，不仅在农业科技创新和示范推广的体制机制上取得了一系列突破，也在统筹城乡发展、推动城乡一体化方面进行了积极探索；不仅探索出了高效的、现代化的农业生产模式，也在一定程度上为破解新形势下“三农”问题摸索出了一条可资借鉴的新路径。

　　今天刊发采自杨凌的这篇报道，虽只是一个区域的经验，但其探索或可为深入贯彻落实三中全会精神，提供一个可以参考的视角。

　　——编 者

　　做个“城里人”，恐怕是很多“农村人”倾其一生的梦想。自己不能，也要拼尽全力让子女跃出农门。

　　人们追求的不仅仅是一种“洋气”的身份，更是附着其上的种种福利保障。但如今，在陕西省杨凌农业高新技术产业示范区，“城里人”和“农村人”的身份界限被打破，过去的城乡保障“鸿沟”也正在填平。城与乡，渐渐融汇成“同一个世界”。

　　杨凌示范区位于陕西关中平原中部，总面积135平方公里，城市规划区35平方公里，下辖一个县级杨陵区，有3镇2个街道办事处，总人口24万，其中城市居住人口14万人。

　　“十八届三中全会深化改革的决定中指出：‘城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。’我们看到，传统的户籍制度把农民和市民分得很明确，与之相配套的生活条件、社会保障、就业、子女教育等一系列问题都形成了二元化的结果。随着社会经济的进步，现在绝不能再把这种政策枷锁套在农民身上，让他们在精神上、经济上、文化上、社会上甚至政治上都觉得背上了包袱。” 陕西省副省长、杨凌示范区管委会主任祝列克说，“必须通过改革，用政策制度来打破这种障碍。”

　　变化始于2012年。杨凌示范区对全区各类民生政策进行了调查摸底，逐条梳理出涉及城乡居民不一致的22项民生政策，重点对城乡政策存在较大差异的医保、低保、计生家庭生活补助、教师编制、计划生育失独家庭扶持政策、失独家庭一次性补助政策等6项政策，按城乡执行标准“就高不就低”、“量力而行”和“达到一致”的原则，由示范区和下辖的杨陵区两级政府共筹措资金1000多万元，把城乡居民22项民生政策提到统一的新标准，实现了城乡政策执行标准一致，率先在陕西省实现了城乡政策一体化。

　　“今年我们在多次调研的基础上，对已经实现一体化的22项城乡政策进行总结完善，把成熟的改革创新成果上升为政策制度，通过社会保障制度全覆盖进一步促进城乡一体化。”陕西省杨凌示范区党工委书记郭社荣说。

　　公共服务不分“城里人”“农村人”

　　农村人最怕的是生病，一场大病弄不好就“倾家荡产”。

　　杨陵区崔东沟村村民徐新旺的母亲今年年初生了一场大病，“花了不少钱，医保报销完还是负担不起”。徐新旺后来申请了区上的大病医疗救助。“真的救了我妈一条命！现在我们城乡医保都统一了，这在以前想都不敢想！”

　　徐新旺家里享受的，正是城乡一体的医疗救助政策，针对城乡低保对象、五保对象、城镇“三无人员”，对在患大病后经农村合作医疗和城镇医疗保险报销后，仍不能负担的城乡低保户、五保户、城镇三无人员给予大病医疗救助。

　　除此之外，独生子女保健费、计生家庭特别扶助、老年人生活保健补贴、退役士兵安置政策、孤儿救助政策、学校公用经费、义务教育阶段学生营养餐计划、城乡居民养老保险、企业职工养老保险、失业保险、劳动就业等涉及老百姓切身利益的政策待遇，杨凌在农村人和城里人面前“一碗水端平”。

　　郭社荣说：“杨凌要敢做城乡统筹一体化发展的探索者，打破城乡二元制结构，拆除附着在户籍上的保障壁垒，让乡村与城市没有界限，让发展的成果普惠百姓。”

　　杨凌在统筹城乡政策过程中，立足“三度”增减，实现群众利益最大化。一是增加“宽度”，比如，统一调整全区中小学师生比例，使农村学生和城市学生享受一样的教育资源；二是提升“高度”，比如，把城乡居民医疗保险由原先的一级医院农村居民报销75%、城市居民报销85%，统一提高到90%，使城乡居民享受的政策补助同步提高；三是缩减“长度”，就是确保时效，把原先农村居民低保补助一季度发放一次，改为和城市居民一样，一月发放一次。

　　在公安部门已实行的城乡统一登记居民户口制度基础上，杨凌进一步探索户籍改革相关配套政策的研究制定，在户籍待遇上实现突破，打破城乡户籍“壁垒”，使进城落户农民完全享受住房、教育、就业、养老、民政等与城里人一样的各项待遇，形成合理流动、权益公平、城乡一体的户籍制度体系。

　　为了尽快实现城乡公共服务政策完全一体化，让农村居民和城市居民享受到同样的公共服务政策，今年年初，杨凌示范区制订了《推进城乡一体化发展工作分解表》，不但将推进城乡一体化纳入考核范围，还将统筹城乡发展的工作任务细化分解，并安排部署了推进城乡公共服务均等化、加快城乡规划建设、深入推进户籍改革、城乡道路交通一体化等五个大类32项具体工作项目，每项都落实到具体部门，每项都明确了具体时间。

　　“一盘棋”布局“一体化”

　　“城乡一体化工作要始终以提高老百姓的生活水平为目标，使每一位在杨凌生活的老百姓都有自豪感。”郭社荣说，不能盲目随意而为，既要做好顶层设计、谋划好长远发展，又要立足当前抓好工作落实。

　　在郭社荣眼里，“规划比市长大”。“一定要增强规划的权威性，规划一经制定，大家都要无条件遵守，不能随意调整。规划要是不起作用的话，只能是废纸一堆。”

　　今年年初召开的杨凌示范区2013年工作会上，郭社荣曾要求切实强化城乡规划引领作用，“要牢固树立‘七分规划、三分建设’的理念，立足当前，着眼长远，不断加强规划设计工作力度，尽快实现规划全覆盖。”

　　按照“城乡一盘棋”的发展理念，杨凌在充分调研的基础上，编制了《杨凌城乡一体化发展规划》。在城市、小城镇、新型社区和田园农庄建设等规划中，明确生产区、生活区等功能定位，优化公共设施布局。按照统一规划、统一建设、统一管理的“三统一”原则，初步形成基础设施到位、社会公共事业全面发展的城乡建设新格局，实现了规划一张图，建设一盘棋，形成城乡生产、生活、生态有序结合，建设用地功能协调互补的城乡一体化发展格局。

　　比如，杨陵区的五泉镇，按照规划被定位为“杨凌示范区副中心、现代农业园区核心示范基地”，设计成“两心、三轴、五片区”的城镇空间格局。2011年被陕西省政府列为重点示范镇之一，他们计划用3—5年的时间把五泉镇建成经济发达、社会和谐、生态优美的现代田园小城镇。目前，镇中小企业园完成基础设施建设并招引部分企业入驻，高标准的镇中小学、中心幼儿园和卫生院等全面建成投用。

　　“我们要按照‘村村优美、家家富足、处处和谐、人人幸福’的总体思路，大力实施‘环境、产业、服务、素质’四大提升工程，计划利用3—5年时间基本将全区农村全部建成独具魅力的新型田园村庄。”杨凌示范区党工委副书记、管委会常务副主任魏建锋介绍说，2012年杨凌通过财政“一事一议”项目资金支持，创建了斜上、崔东沟、崔西沟、蒋家寨、新集等16个田园村庄，完善村庄基础设施、整治村庄环境卫生、促进农业产业发展、健全农村社会保障体系、创新农村文化活动形式等等。

　　同时，杨凌通过建设新型社区带动农民进城落户。杨凌示范区遵循“政府主导，政策鼓励，自愿有偿，有序推进”的原则，制定《关于加快推进农村居民进城落户的实施意见》，明确了农民进城落户的鼓励政策，有组织、分层次地引导农民向城镇和社区集中居住。

　　从2010年开始，杨凌先后实施了10个村的搬迁改造任务，建成了温馨社区、景苑社区、阳光社区、邰南社区等6个失地农民集中安置小区，累计建成安置房66.5万平方米，1700多户搬进了新居；完成了16个村的“村改居”任务，城镇化率达到55.76%，加快农民型社区向城市型社区转变，加快农民向市民转变。

　　守住“杨凌农科”的招牌

　　杨凌示范区是国家于1997年7月29日批准设立的唯一农业高新技术产业示范区，由科技部等23个部委和陕西省共建。国家交给杨凌的任务是：通过体制改革和科技创新，把科技优势迅速转化为产业优势，依靠科技示范和产业化带动，推动我国干旱、半干旱地区农业实现可持续发展，带动这一地区农业产业结构战略性调整和农民增收，为我国农业的产业化、现代化做出贡献。

　　“任何时候，我们的发展不能丢了‘农科’招牌，不能忘了国家使命。”郭社荣说。

　　在推进城乡一体化过程中，杨凌示范区始终紧紧抓住自身优势，全力发展现代农业，为城乡发展“造血”。

　　从2008年开始，围绕“现代农业看杨凌”目标，杨凌累计投资20多亿元，基本建成的现代农业示范园区，培育形成了设施蔬菜、经济林果、畜牧养殖等八类主导产业。通过园区建设实践，杨凌也探索出了行政推动、项目整合、土地流转、龙头企业和专业合作社带动等一套有效机制，破解了建设过程中“组织方式、资金、土地”等诸多难题，基本形成了较为完整的现代农业标准化生产、技术服务、质量安全、市场营销等体系。

　　如今，园区经济社会效益逐步显现，累计引进涉农企业34家，发展经济合作组织370家，建立土地银行38家，流转土地4.4万亩，占耕地面积的52%。2012年全区农业总产值达到9.97亿元，增长7.4%，全区农民人均纯收入10841元，增长19%，较2008年的4993元增加5848元，年均增幅21.4%；城乡居民收入比由2008年的3.18∶1变为2012年的2.76∶1，农民人均纯收入增速连续6年保持陕西省前列，杨凌现代农业园区逐渐发展成为农民增收致富的主战场。

　　同时，杨凌以“三农融合”为切入点，加快推进“四化同步”发展。按照“现代农业、田园农庄、职业农民”融合发展的思路，试点建设“田园农庄”。对有意发展现代农业的农民通过土地经营权流转，达到户均经营30—150亩，实现土地适度规模经营，发展家庭农场和种养大户，培育职业农民。通过政策引导和就业扶持，促进农民居住和就业统一，逐步形成从事二、三产业的农民进城居住、从事现代农业的农民在田园农庄生活的格局，实现“三农”融合发展。对进城镇的农民，通过加强招商引资、建设工业园区、完善城镇功能，发展二、三产业，解决好就业问题，使其享受城市的生活质量与公共服务，实现工业化、城镇化快速推进。

　　杨陵区五泉镇是在城乡一体化过程中成功“造血”的典型。五泉镇把产业发展、农民增收作为重点镇建设发展的重要支撑，催生了全镇15家土地银行和57个“农业合作社”，流转土地达到1.5万亩，部分农民转化为农业产业工人，为剩余劳动力从事二、三产业增收致富奠定了基础。

　　五泉镇斜上村73岁的任万鱼老人感慨地说：“就拿我来说，家里有2亩地，前些年种庄稼辛辛苦苦一年也就能挣个2000块钱。后来村里号召大家种猕猴桃，一年下来能挣3万多元！”

　　斜上村曾经以传统农业为主，如今随着村田园村庄建设进程加快，产业不断更新并趋于完善，设施农业大棚与猕猴桃种植逐渐成为斜上村的主导产业，村民们种猕猴桃，建设施农业大棚，开孵化厂，全村人的腰包都鼓了起来。

　　在该村一个孵化厂里，8台孵化机，4000多只种鸡，年产蛋鸡3200多只，常年销售到省内外。全村村民人均纯收入高达1.2万元。任老汉自豪地说：“村里人都有了钱，生活质量就上去了，楼房也盖起来了，电器、家具要啥有啥！以前觉得城里好，住楼房开小车，可现在，我一点也不羡慕城里人，挣得比他们多，空气还比他们好。”

　　随着国家工业化、信息化、城镇化进程的加快，农村劳动力转移分化也在加快，职业农民开始发育成长。杨凌积极实施新型职业农民培育工程，加强对种养大户、农村经纪人、合作社理事长的培训，每年培训2500人以上，增强了农民发展农业技术的本领。依托示范推广基地，打造“杨凌农科”劳务品牌，组织近300名果树嫁接技术人员在省内外开展农技服务，引导失地农民更多的进入园区就业，实现一份土地资源带来投资、工资两份收入目标，促进劳务经济收入。

　　“培育新型职业农民是解决未来‘谁来种地’问题的根本途径。”魏建锋说，杨凌在抓好日常农民技术培训的基础上，建立了受训农民职称评定机制，全区1000多名群众在区内两所大学完成培训课程并取得技术证书，加快推进了农民教育信息化步伐，构建了农民终身教育公共服务平台。

　　“十八届三中全会指出：‘必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。’杨凌作为国家级农业高新技术产业示范区，在这方面应当先行一步。”郭社荣满怀信心：“力争成为统筹城乡发展的示范区，破解‘三农’问题的国家试验田。”