新型城镇化的几个关键问题

　　党的十八大报告提出:“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路,推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调,促进四化同步发展。”陕西省西咸新区是推进西咸一体化、共建大西安的重要板块,作为陕西省城镇化的重要抓手和承接产业转移进而推动经济转型的重要平台,承担着“建设大西安、带动大关中、引领大西北”的历史使命。

　　在总结和反思传统城市化利弊的基础上,陕西省西咸新区以建设现代田园城市为目标,创新城市发展方式,构建点状布局的市镇体系,发展新产业,探索新业态;以社会建设为先导,探索城乡一体、产城一体,走新型城市化道路,期望为中国城市化进程提供一种新的样本。

　　我国传统城镇化模式及其利弊

　　我国城镇化伴随着工业化、现代化的发展。建国后经历了两个阶段,前三十年城镇化率由大约7%提高到17%,平均每3年提高1个百分点;改革开放三十年平均每年提高1个百分点,2011年城镇化率已达到51.3%。这两个阶段城镇化主要模式分别是:企业带动模式和产业园区带动模式。

　　“一五”、“二五”时期,我国城镇建设普遍采用企业带动城市发展模式。先建生产线,围绕生产线建设生活区,进而配套建设子弟学校、职工医院、合作社等。先生产后生活,先“治坡”后“治窝”。我国用15年左右时间,搭建起一大批大中城市的骨架,形成新中国的工业基地和中心城市,为全国城镇化打下重要基础。

　　改革开放以后特别是90年代以来,城市建设更多采用园区模式,依托各类产业开发区发展城市。

　　这种工业化带动城镇化的模式,好处是基础设施建设“多快好省”,城市建设迅速形成规模,生产力快速形成。但这种快速发展也带来一些问题,我们将其概括为“三个透支”:

　　——透支环境红利

　　这种模式“多快好省”主要省的是环境建设部分,基本建设投入不足,污水处理、垃圾处理因陋就简,往往污染了山川河流,破坏了自然生态系统。

　　——透支土地红利

　　在城市建设方面,政府财政投入有限,主要依靠土地级差地租和溢价,沿城市边际扩张,投资小、见效快。以预期土地收益作为商业担保融资推动城市扩张,在商业模式上无疑是成功的。1999年—2009年,全国土地出让金从595.85亿元增加到1.59万亿元,占地方财政收入比重由9.2%提高到 48.8%。政府投资城市建设的能力极大提高,拉动了GDP增长,支撑了中国的快速城镇化。同时这种商业模式必然推动城市边界无限制扩张,“摊大饼”使城市越来越大,从而丧失效率,由此产生各种严重的“城市病”。

　　——透支人口红利

　　在城市化过程中,劳动力要素以吸收农村廉价劳动力为主,农民工成为“中国制造”最大的成本优势,支撑了中国的快速工业化和城镇化。大量农民工工作在城镇,而社会福利和养老保险还系于农村和农地,约2亿人工作生活在城镇但不享受市民待遇,成为城市的“他者”,造成城市内部的二元结构。形成第一代农民工留不住、第二代农民工不回去、第三代农民工回不去的状况。城市快速发展成为吸附农村土地、劳动力、资金等生产要素和资源的“黑洞”,城市兴起背后却是农村相对衰败,城乡二元结构进一步强化,城乡差距进一步拉大,农业生产水平停滞。“城市像欧洲,农村像非洲”,出现了“留守儿童”、“空巢老人”等农村社会问题。

　　这种透支环境红利、土地红利、人口红利的模式已经不可持续。转变城市发展方式,走新型城镇化道路,是新一轮城镇化的必然选择。

　　新型城镇化要以社会建设为根本

　　——新视角:城镇化是伟大的社会变迁

　　过去,我们讲城镇化主要注重经济视角,从生产力发展的角度看城市怎么规划、怎么建。综合城市的市政、交通、人口等因素,看规划是否合理,生产力怎么组织、布局。新型城镇化首先应当是新的视角,从社会建设高度认识城镇化。中国的城镇化是人类历史上最大规模的人口迁徙,也是中国历史上最伟大的社会变革。按照国际经验,未来20年我国城镇化还将以每年1%的增速快速增长,也就是说,从改革开放开始算起,要用50年左右时间完成十亿人从农村到城市的迁徙。可以说,多年来我国政府最伟大的成就就是领导了人类历史上最大规模的人口迁徙,在稳定发展的环境中推动了巨大的社会变革。由此看来,推动城镇化不仅是经济发展的重中之重,也是社会发展的重中之重。创新城市发展方式,社会建设是最重要的环节。

　　——城市是社会有机体

　　从社会的角度认识城市,城镇化在人口聚集和面积扩张的同时,更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。城市不是物质的无机堆砌,而是社会有机体。人是城市的主体,城市的本质是市民社会。因此,我们不单要从社会生产力发展的角度和基础设施建设、产业布局、经济发展等方面来研究城镇化,也要以人为本,从社会生产方式转变、社会发展的角度研究城镇化。“四化并举”中城镇化相对于其他“三化”具有综合带动的特点,这就意味着新型城镇化要做到三个带动:带动新型工业化,促进产城一体;带动农业现代化,促进城乡融合、城乡一体:带动信息化,建设智慧城市。

　　——城乡一体是新型城镇化的核心问题

　　新型城镇化不是城市“吃掉”农村,而是城乡融合共生、实现城乡一体。而城乡一体的关键是“两转化”,即在城镇化过程中解决“农民转化为市民、农业转化为城市产业”的问题。

　　一是让农民带着劳动力和土地两个资本进城。一部分农民通过教育、培训转化成城市产业从业者,进城后仍然保留所承包农田,可以自耕,也可以出租入股经营。一部分农民通过农业专业合作组织成为职业农民,少量的专业户可转为农庄业主。让城市化进程中的农民不再游离于城市产业之外,既能共享土地增值的红利,又能分享城市产业发展的红利。我们正在探索建立新型农村合作组织,创新土地流转方式,通过复合型田园农业建设实现村民到职业农民的转变。

　　二是将城市资本、消费引入农村,加快发展新业态。我们提出现代田园农业,既不是以户为经营单位的小农经济,也不是以规模经济为特征的大田农业,而是集一、二、三产特色于一体的复合农业。小集中,大分散,高就业,高附加值。法规明确城市边界,城镇周边就是农田,而且是法定不得侵占的农田,在这种预期下,鼓励城市资本、消费流向农村和农业,农民也会对农业进行长期投资;通过发展田园农业,创新农村的社会组织、经济组织,使得民俗文化、休闲旅游、绿色有机等要素与农业相结合,依托于服务城市功能,使农业成为复合型的高附加值产业,达到或接近城市产业平均收益水平。这种田园农业不仅是城市农产品的生产基地,也成为多种城市功能的载体。

　　——产城一体是新型城镇化的必然选择

　　城市建设要优先考虑就业导向,将城市生活半径与就业半径相结合。因地制宜,从资源环境、区位特点和解决就业出发,在城市规划中将产业与就业统筹考虑,合理布局和“集约、集群、集成”发展产业。同时,把信息化作为提升城市产业和优化城市功能的重要手段,实现数据的规模化集中吞吐、深层次整合分析、多领域社会应用、高效益持续增值,广泛应用物联网、云计算、下一代互联网等新技术,不断提高城市智能水平,建设“智慧城市”。

　　——新布局:建立城乡融合共生的市镇体系

　　就空间布局而言,要以城镇群为主体形态,构建点状布局的市镇体系。由特大城市—中等组团城市—小城镇—村落(优美小镇)形成完整的市镇体系,以开阔田园和山川水系衬托其中。其中,特大城市如西安作为区域中心,聚集数百万人口;若干中等组团城市形成30平方公里—50平方公里不等的城市板块,可容纳人口30万人—50万人;围绕大中城市布局若干小城镇,人口3万人—5万人;村落包括保留一部分自然村和兴建特色优美小镇,星罗棋布散落在城乡之间。按照这种空间格局,市镇各有明确的边界。在城市规划建设上停止“摊大饼”,以克服传统城镇化的“城市病”;在形态布局上有效承载产城一体、城乡一体的功能,形成“开敞田园、紧凑城市”的“大开大合”空间布局。特别是农田、河流、山川、湿地,既能发展复合农业,同时又可以作为城市的生态功能区。

　　西咸新区新型城镇化道路的探索与实践

　　西咸新区位于西安、咸阳两市建成区之间,规划控制范围882平方公里,现有总人口89.3万人,城镇化水平仅有23%。作为陕西省城镇化建设的重要平台,西咸新区以现代田园城市为目标,按照新型工业化、信息化、城镇化和农业现代化“四化并举”的思路,探索新型城镇化道路,创新城市发展方式,着力推进城乡一体、产城一体,实现提高人口承载力和集约用地两个目标,成为陕西省加快城镇化和承接新一轮产业转移进而推动经济转型的龙头。

　　——创新城市发展形态

　　西咸新区规划建设用地272平方公里,仅占规划范围的三分之一。按照“现代田园城市”大开大合的规划建设理念,构建新区“一河、两带、四轴、五组团”的城市发展格局,发展“核心城区板块、小城镇、村落小镇”的现代田园城市市镇体系。布局了空港新城、沣东新城、秦汉新城、沣西新城、泾河新城五大组团,每个新城开发建设面积从30平方公里到60平方公里不等,均有明确的产业布局和功能定位。通过两条帝陵遗址带,渭河、泾河、沣河三条生态景观廊道以及组团间楔形绿地为分隔,形成“廊道贯穿、组团布局”的田园城市总体空间形态。在城市组团间的开敞空间发展复合型田园农业,形成特色鲜明的优美小镇。

　　——以就业为核心布局产业,实现产城一体

　　按照西咸新区综合资源、环境条件和劳动力特点选择产业,更加注重以就业为核心来布局产业,以信息服务业、现代物流业、文化产业为重点,大力发展战略性新兴产业。规划建设沣东科技统筹示范园区、空港临空产业园区、沣西信息产业园区、秦汉文化旅游产业园区、泾河物流产业园区等十大产业园区,形成五个新城产业互补、错位布局、协同发展之势。我们利用西安中端人才聚集、地区区位居中的优势,抓住新一轮产业转移重大机遇,把信息服务业作为基础产业,做北京、上海等国内一线城市的后台服务中心。大力发展数据存储、呼叫中心、IDC中心、灾备中心、数据交换共享平台等业态,积极创新产业模式。我们在沣西新城规划了20多平方公里的信息产业园,推动和国家部委、世界顶尖高科技企业的战略合作。已有中国电信、中国移动和中国联通三大通讯运营商数据中心、全国人口数据中心、美特斯邦威西北电子商务中心等项目签约落户,国家林业灾备中心初步达成入驻意向。万通集团在西咸新区秦汉新城建设“立体城市”,探索产业、住宅、服务融合一体的城市发展新业态。现代服务业蓬勃发展,空港综合保税区起步区和华润万象城、西部飞机维修基地、秦龙现代农业园区等项目已开工建设。

　　——发展复合型田园农业

　　我们在城市的开敞田园空间规划了若干特色小镇,以田园为映衬布局休闲餐饮、艺术画廊、会议中心等现代服务设施,形成复合都市服务功能的现代农庄。西咸新区秦汉新城的张裕葡萄酒庄基本建成,不仅有葡萄种植,更有葡萄酒酿制、鉴赏,还有餐饮、休闲娱乐功能,使得田园农业成为都市产业。应用先进技术和现代经营组织方式,探索农业产业化、现代化、园区化的新路径,改造提升传统农业,推广设施农业示范工程,既要成为西安“菜篮子”,增强城市农副产品自给能力,又探索具有休闲养生、观光体验等功能的新兴田园农业,把农业提升为复合型的都市产业,加快泾河新城的秦龙现代生态智能创意农业园区、森禾现代花卉科技产业园建设。

　　——探索城乡一体化发展新机制

　　西咸新区正在研究农村集体建设用地有序流转制度和农村人口有序转移制度两个方面的改革。探索农民带着劳动力和土地“两个资本”进城的模式。完善保障农民集体土地财产权和收益权的制度,试行土地权益股份化、土地承包经营权转包出租抵押等流转新模式。争取把新区列入全国征地制度改革试点单位,创建集体农用地流转补偿机制,盘活城乡存量建设用地,逐步建立“同地、同价、同权”的城乡统一建设用地市场。率先建立城乡统一的户籍管理、就业服务、社会保障以及教育、医疗等制度,实行居民居住证制度,使“农民”成为一种职业而非身份的称谓。

　　——重视社会建设,注重社会服务和配套

　　西咸新区引进了第四军医大学医教园,解决西咸新区以及西安、咸阳两市综合、高端医疗服务问题。此外,我们还规划建设集养老、康复于一体的西咸新区健康城,布局了很多社区医院。规划建设国际文化教育园区,已经和多家国际知名教育机构达成合作协议。通过加强社会配套,推动城市产业功能和社会服务功能一体化。同时,大力发展社会组织、中介服务组织,促进社会发育,建设公民社会。借鉴农村村民自治制度,改良后引入城市社会管理,实现城市居民社区自治。

　　(作者系陕西省西咸新区党工委书记、管委会常务副主任)