16个城市抢滩第二个自贸区

　　编者按

　　上海自贸区开张之后，各地纷纷申报自贸区，至少已有16个地方在争取这最新一轮的制度创新红利。我们鼓励地方政府的这种积极姿态。我们认为，自贸区的建设对于中国经济发展具有正向的牵引作用，其对于中国经济社会发展的意义，不亚于当年的经济特区。就如同卫星发射需要三级火箭推进，中国经济发展也需要持续的推动力。经济特区模式可以说是中国经济发展的第一级动力，为中国经济做出了重要贡献，但这一模式也暴露出诸多问题，消耗大量资源，增长不可持续。中国想要成为真正的发达经济体，必须寻找第二级、第三级火箭动力，建设更加市场化的体制与机制。自由贸易区无疑可以担当这一使命，其在多个改革领域的创新，将为中国经济改革提供经验，并倒逼出国家治理模式的现代化。从这个意义上来说，自由贸易区在全国复制、推广具有深远意义，中国的自贸区越多越好。

　　保税区求升级，三梯队局面形成

　　16个城市抢滩第二个自贸区

　　从海滨高速出口加工区出口出来，进入新港八号路，一直往东南方向走，就进入了一座人工岛屿，这里是天津市滨海新区东疆保税港区的主体—东疆港岛。寒风中，一辆辆货车载着集装箱鱼贯而入，驶向各港口码头，车过时扬起一片沙尘。

　　港岛还在热火朝天地建设着。11月27日上午，滨海新区两会开幕。天津市副市长、滨海新区区长宗国英在会上作了政府工作报告，报告提及，2014年东疆港区将加快转型升级，“积极建设自由贸易实验区”，并将其作为2014年滨海新区的两项工作重点之一。

　　当地人士表示，在2014年年初召开的天津市两会上，建设自贸区同样会被列为天津市的重点工作之一。而为了承载天津由保税港区向自由贸易港区的升级，当地已经计划5年内投资500亿~600亿元填海造地40平方公里。

　　宗国英透露，滨海新区已经完成所有自贸区实施总体方案的申报文件。按照中共十八届三中全会文件起草组成员、中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立的理解，天津东疆港自由贸易园区事实上是最早获得国务院批复的自贸区。

　　郑新立称，其实国务院已经批复了三个自贸区，分别是天津滨海新区东疆港自由贸易园区、浙江舟山群岛新区自由贸易港区和上海自由贸易实验区。“但因为上海的工作比较扎实，提出了很具体的方案，成为第一个获批的实施方案。”郑新立说。

　　郑新立的依据是，2008年国务院批复的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中已经提及东疆保税港区要在“条件成熟时，进行建立自由贸易港区的改革探索”。过去两年，天津市也一直在为建设自贸区做着各项准备工作。

　　2013年1月国务院批复的《浙江舟山群岛新区发展规划》中，同样提及了在“条件成熟时探索建立自由贸易园区和自由港区”的目标。国家发展和改革委员会地区经济司司长范恒山称，舟山群岛新区发展三步走，最后一步就是自由贸易港区。

　　“自贸区”概念的抢先并不意味着实施建设的开始。2013年8月22日，上海自由贸易实验区总体方案获得国务院批准，并于一个月后的9月29日正式挂牌，成为第一个正式实施建设的自贸区。接下来的问题是，谁将是第二个获批实施建设的自贸区?

　　下一个是天津?

　　过去几十年间，每一次历史机遇面前，中国近代工业发源地—天津都擦肩而过，这让这座曾经的中国经济中心城市一直耿耿于怀。滨海新区的获批，使得天津迎来了复苏的大好时机，但这已经比上海的浦东新区晚了整整十年。

　　此番自贸区建设再次被上海抢先。早在2007年12月东疆综合保税港区一期封关的时候，天津方面就提出过建设自由贸易港区的想法。不过，海关总署的领导当场表示，东疆保税港区获得的政策已经非常接近自贸区的要求。

　　这一想法被搁置。但在2008年国务院批复的《天津滨海新区综合配套改革试验总体方案》中，自由贸易区的提法再次出现。天津市人民政府研究室副主任张继明透露，事实上，天津方面一直在为自贸区做着各种准备和努力。

　　随后出来的《东疆保税港区综合配套改革实施方案》，则更清晰地表达出了建设自贸区的决心。这一方案通篇就说了一件事，那就是东疆保税港区的发展目标—建成中国的自由贸易港区。天津方面曾计划，2010年至2012年，率先在全国建成第一个自由贸易港区。

　　在《天津滨海新区综合配套改革试验第二个三年实施计划(2011―2013年)》中，再一次就“推动东疆保税港区向自由贸易港区转型”做了主要任务责任分工，力求实现“四大自由”：港区货物流通自由，资金流动自由，人员进出自由以及企业经营自由。

　　2013年，天津市委市政府成立一个专门针对自贸区申报工作的研究组，负责自贸区的调研和申报工作。张继明透露，在上海自贸区实施方案获批之后，天津的申报被迫推倒重来。他坦言，天津最早申报却落后上海，除了国家战略考量，也有工作不到位的地方。

　　天津希望成为第二个获批实施方案的自贸区。曾有消息称，下一个自贸区依然会在东部沿海地区。渤海商品交易所董事长阎东升就直言天津将成为第二个自贸区。天津财经大学经济学院副院长丛屹教授也表示，从现有情形来看，天津极有可能第二个获批。

　　按照中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立的分析，第二个获批实施的自贸区只会在天津、舟山群岛和广东产生。国家发改委地区经济司司长范恒山也分析说，舟山群岛新区在获批时已经提及了自贸区的目标，广东横琴新区则是第一个类比自贸区建设的新区。

　　综合各方面情况来看，尽管中国多个地方已经申报或准备申报自贸区，但最有可能成为第二批的也只能是这三个地方。这也与地区经济发达程度和对外开放的程度相吻合。这三个地方，分别位于中国经济发展的三个增长极—环渤海(也可以聚焦为京津冀)、长三角、珠三角。

　　丛屹分析说，天津是目前中国东部沿海唯一值得重点投资的区域，经济连续保持两位数的增长，优势明显，基础扎实。而且滨海新区从一开始就是照既有方向设计和发展，担负中国经济升级任务的自贸区实验与整个天津的产业升级方向具有一致性。

　　在丛屹看来，珠三角的“前店后厂”模式转型升级难度比较大，客观来说，申报自贸区的优势不及天津。也曾有分析称，广东省将深圳前海、广州南沙和白云空港以及珠海横琴“打包”申报粤港澳自贸区，反而会在一定程度上阻碍获批的进程。

　　东中西部齐上阵

　　如果说上海是第一梯队，天津、浙江舟山和广东是第二梯队，那么，武汉、青岛、重庆等地方将成为中国自贸区的第三梯队。截至2013年11月中旬，已经有16个地方有意申报自贸区，而在商务部备案申报的自贸区也达到了8个之多。

　　从现有资料来看，自从上海自贸区开张之后，中国的东中西部各省齐上阵，纷纷提出申报意向。东部沿海地区有天津、大连、青岛、广东、海南、厦门、舟山等地;中西部地区则有武汉、西安、成都、钦州、重庆两江、南昌、九江、喀什等地。

　　从1923年世界上第一个“一国自贸区”乌拉圭自贸区成立以来，全球已有一千余个一国以内的自贸区。以传统的模式来看，自贸区更倾向于沿海地区或边境城市。但巴西玛瑙斯自由贸易区的成功却让很多内陆城市看到了希望。

　　1967年，巴西政府在内陆城市玛瑙斯一万平方公里的地区建立起了玛瑙斯自由贸易区，46年之后，玛瑙斯自贸区成为巴西第三大经济区，玛瑙斯也从一座偏僻的小城变成了拥有200万人口的大城市，地区生产总值排名全国第六。玛瑙斯自由贸易区的发展也成为整个南美的榜样。

　　湖北省社科院副院长秦尊文希望武汉这座中国中部最大的城市能成为下一个玛瑙斯自贸区。不过，武汉自贸区的竞争首先就受到了来自另一个内陆城市—重庆的挑战。在内陆城市中，重庆两江自贸区的申报最为积极。

　　早在2011年底，重庆市长黄奇帆在会见爱尔兰驻华大使时就曾提及，重庆要发挥中国内陆首个国家级新区两江新区的政策优势，学习爱尔兰建立自由贸易区的经验推进重庆自贸区的建设，并成立了黄奇帆亲自主持的两江新区自贸区课题研究组。

　　重庆拥有两个保税区、一条渝新欧铁路，优势较为明显。但在秦尊文看来，武汉的优势更大。他称，从数量来说，重庆的保税物流中心不及武汉;从质量上，武汉阳逻港是内地唯一一个享受启运退税的港口;从政策上，武汉保税区所开出的优惠单极具吸引力。

　　近日，武汉发展战略研究院发布了历时半年完成的“推进中部地区扩大对外开放的思路与对策研究”的主旨报告。报告呼吁国家在中部开设单列市或设立经济新区，也可尝试开设内陆自贸区或者自由贸易区的特别子区域。

　　武汉市发改委主任吴清透露，武汉关于内陆自贸区的相关筹办工作正在进行中，方案将提交商务部。秦尊文认为，武汉自贸区的“地基”已经打好，不利因素是武汉的保税区横跨长江两岸，相对分散，另外武汉的金融机构总部还不够多。

　　但武汉大学经济管理学院副院长叶永刚对此并不担忧。在他看来，湖北已有金融后台服务中心28家，数量与上海比肩。“新三板”、中小企业私募债纳入试点，区域性要素市场亦在国内首批通过清理整顿，武汉已上报金融改革创新方案，“这些都是支撑。”

　　自贸区会不会多

　　各地纷纷申报自贸区，让这个冬日变得无比热闹。中国现有的近30个保税区将是未来中国自贸区的班底。参与了三中全会文件起草的中国国际经济交流中心常务副理事长郑新立表示，自贸区建设是中国改革开放进入新阶段的重要标志。

　　中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提及，在推进上海试点基础上，选择若干具备条件地方发展自由贸易园(港)区。这也意味着，除了上海，还将有一批自贸区诞生。

　　普遍的担心是，自贸区遍地开花之后，优势何在?

　　在全国区域发展与产业升级研究联盟成立大会期间，国家发改委地区经济司司长范恒山对《投资时报》记者表示，自贸区的设立已经让中国区域经济发展到了第四个层次。

　　1990年代末期开始，中国区域经济发展进入到以西部大开发、东北振兴为代表的第一层次;2006年一批跨行政区的经济区规划则将中国区域经济发展带入了第二层次;第三层次是近几年针对一些贫困及特殊地区出台了一系列发展规划，是注重均衡协调发展的阶段。

　　他认为，与区域发展规划一样，自贸区遍地开花有助于缩小东中西部之间的发展差距。包括自贸区在内的地区发展规划，也在一定程度上“安抚”了地方政府的发展冲动，改善了中央与地方的关系。

　　范恒山表示，自贸区被媒体“说玄乎”了。他称，体现在上海自贸区的一些特殊政策，实际上或多或少已在现有的改革实验区中存在，比如自贸区最大的特点是海关制度，在横琴新区就已首先试行“一线放开、二线管住、人货分离、分类管理”的海关监管模式。

　　他甚至认为，现在在其他地方试验的一些政策，在上海自贸区反而还没有实行。比如要在前海搞法律制度的试点，引进香港的法律制度;比如在横琴第一次以全国人大常委会决定的形式，把一平方公里的土地以适当的形式作为澳门大学的建设用地，实施澳门特区的法律。

　　有专家透露说，自贸区的概念早在2007年天津、海南等多个地区发展规划中都有提及，但五年过去了，这些地方的自贸区仍旧未能获批实施，原因就在于国家发改委、商务部和海关总署等部门之间的“拉扯”。

　　从现有已获批、已申报及有意申报的自贸区来看，其基础都是各地的保税区。上海自由贸易试验区28平方公里的区域，正是由上海的四个保税区组成。保税区这种海关特殊监管区的作用弱化之后，地方政府便开始寻求将其升级为自贸区。

　　事实上，各地的保税区在政策上一直都是接近自贸区或者是横琴新区那样的“类自贸区”。这也是当初天津东疆港自贸区提出之时，被海关总署领导否决的原因所在。但自贸区概念显然更能刺激投资者的神经。

　　与前些年热衷于那些重大区域发展规划一样，地方政府对于自贸区也投入了超乎寻常的热情。如何在这些申报的方案中脱颖而出，是地方政府的“重点作业”。地方政府纷纷对各自的自贸区进行了“特色定位”，而不是去简单套用上海自贸区的模板。

　　国务院发展研究中心党组成员、办公厅主任隆国强在上海自贸区试点“满月”的国新办吹风会上曾表示，由于各地的优势和定位不同，在改革开放中面临的角色需要统筹规划，地方政府申报自贸区的规划应和中央的统筹规划对接。

　　本报记者发现，各地的自贸区定位与当地的区域发展规划紧密重合。比如天津，会在融资租赁、离岸金融和资产证券化等方面保持特色;舟山新区则强调其海洋经济的特色;而福建的平潭和厦门都强调了对台特色;武汉、重庆等定位为内陆自贸区。

　　接下来的几个月，将进入地方和全国的“两会时间”，可以预见的是，自贸区概念将持续热炒、发酵。谁是下一个自贸区或许并不重要，重要的是，中国的地方政府都在积极地宣示自己改革开放的决心。(完)