反垄断有“牙齿”才能维护市场公平

　　夏金彪

　　负责反垄断的国家发改委、工商总局和商务部等三部委正在酝酿《反垄断法》相关细则,《反垄断法》将为十八届三中全会后的深化经济改革助力。

　　2008年8月1日实施的、有“经济宪法”之称的《反垄断法》,由于执行标准、审查规范不明确,使得反垄断部门现行查处权限和执法力度受到限制。反垄断被称为“没有长牙的老虎”。据媒体报道,商务部正在对 《经营者集中附加限制性条件的规定》、《关于经营者集中简易案件适用标准的暂行规定》公开征求意见,《经营者集中反垄断审查实施条例》正在制定之中,预计年底上报国务院。反垄断将“长齐牙齿”。

　　《反垄断法》在我国出台较晚,而经济领域的其他法律、法规已经实施多年,因此反垄断的实施细则很难不顾及现存的经济法律、法规,使得实施细则的颁布顾虑重重。国务院在2008年8月3日,即《反垄断法》生效实施之后两天,便迅速发布了《国务院关于经营者集中申报标准的规定》,但是在其后近10个月的时间内,其他的实施细则却完全处于空白状态。一直到2009年5月反垄断委员会发布《关于相关市场界定的指南》之后,其他机构的实施细则才陆续出台。

　　我国采用的是“双层次、三合一”的反垄断执法构架,即反垄断委员会与反垄断执法机构两个层次,国家发改委、商务部和国家工商总局三家机构共同负责反垄断执法。国务院反垄断委员会的主要职责是研究、调查评估、制定指南、协调反垄断行政执法。国家发改委、商务部和国家工商总局分别负责审查价格垄断协议、经营者集中和滥用市场支配地位等垄断行为。

　　在行政执法层面,除了商务部为应对经营者集中的案件展开了一系列调查,并发布了处理决定之外;国家发改委和工商行政管理总局层面开展的反垄断调查并不多。

　　今年,国家发改委反垄断调查开始升温。年初,国家发改委对境外企业开出了首张罚单,韩国三星等六家企业因垄断液晶面板价格,遭罚款3.53亿元人民币。随后,国家发改委又对白酒、奶粉、医药等企业相继开出罚单。国家发改委反垄断在获得了社会肯定的同时,也因缺乏标准、执行不透明等引发争议。此外,反垄断的执行分散于三个部委,存在职能交叉、执法不力等问题,特别是因为对国企的反垄断 “力度不够”,而饱受诟病。

　　总的看来,反垄断立法存在滞后性、可操作性差、条款不细,还难以成为反垄断的利器。比如,“相关市场”、“市场集中度”等核心概念没有精准的、一致性较强的量化标准,在反垄断执法实践中,执法者只能依靠主观评价,这直接影响了反垄断工作的进展和效果。

　　由于我国作为市场经济的后发国家,相比较发达国家,其垄断有不同的特点。发达国家的垄断主要是由私人资本的垄断引起,而我国的垄断则是由计划经济时期全能政府带来的,作为我国经济转型中特有的现象——行政垄断,一直困扰着我国社会主义市场经济体制的建设、发展和完善。虽然 《反垄断法》对行政垄断问题做出规定,但近五年来的执法情况表明,相对于对垄断协议和滥用市场支配地位等经济性垄断行为的执法,对行政垄断行为的执法明显不足,直接制约和影响我国市场经济体制建设的进一步完善和发展。

　　十八届三中全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)指出,“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”这为包括《反垄断法》在内的一系列法律的修改、完善指明了方向。

　　目前,对垄断国企的垄断监管不够完善,还没有处理好政府与市场的关系。根据《反垄断法》第七条的规定,《反垄断法》对满足一定条件的垄断国企给予豁免待遇,但这些条件规定得比较模糊,影响了对垄断国企的有效监管,导致对国有垄断企业的价格行为多次发起的反垄断调查,最终都不了了之。因此立法机关应对哪些行业属于关系国家经济命脉和国家安全进行明确界定。随着市场经济的推进,需要对政策性垄断行业的范围做出适时调整。此外,随着科技的进步,民航、铁路等自然垄断产业也越来越具备市场竞争的条件。

　　十八届三中全会的《决定》还指出,“国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”

　　据媒体透露,根据《决定》的精神,商务部正在制定 《经营者集中反垄断审查实施条例》,该条例将商务部相关规章总体纳入,并由规章上升为国务院行政法规,预计今年年底上报国务院。另一执法部门——国家发改委也表示,下一步将把航空、日化、汽车、电信、医药、家电等六大行业作为反垄断调查的重点。

　　目前,除了我国反垄断的立法和执法的法律制度有待完善之外;商务部、国家发改委和工商总局等三大执法部门 “三龙治水”的现象也有待解决。我国反垄断执法权力分散,执法人员也不足,三大执法机构的反垄断工作人员加起来不足百人,比较2000多人、财政预算4亿美元的美国联邦贸易委员会反垄断局,我国的反垄断机构,无论是人力还是财力都显不足,还难以聚集起反垄断的强大势能。

　　要想 “使市场在资源配置中起决定性作用”,必须打破垄断,尤其是打破在我国比较突出的行政垄断。这需要尽快完善反垄断的相关法律制度,充实执法机构。只有让反垄断的“牙齿锋利”起来,才能真正起到维护市场公平的作用。