准确定位政府购买公共服务的职责

　　政府购买公共服务是市场经济下推进政府职能转变,提高政府服务效率的重要举措;是改善公共服务提供方式,满足社会公众对多元化服务需求的重要手段;是促进社会组织发展,激活服务业市场活力的重要方式。今年是政府推进向社会力量购买公共服务的重要一年。《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为这项改革提供了明确的思路。但是,在实际操作中,政府如何才能归位、补位、不缺位、不越位?

　　政府购买公共服务的本质是公共服务市场化,就是从“划桨”到“掌舵”的政府职能转变,具体职责如下:

　　一要明确界定公共服务的范围。本文所研究的公共服务是指为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等所提供的保障服务,包括教育、科技、文化、卫生、体育、城乡公共设施建设等公共事业。为保障党政机关正常运转所需的服务并非本文所讨论的范围。比如,政府办公区的供暖、物业等服务在后勤市场化改革中已经有明确的思路,这类服务并不属于公共服务。根据公共产品理论,公共服务基本分为三类:第一类是纯公共服务,这类服务同时具有非排他性和非竞争性,如国防、警察、公共安全、基础科学等服务;第二类是具有共同资源性质的公共服务,这类服务在消费上具有竞争性,但却无法有效地排他,如林业、水利等基础设施;第三类是俱乐部产品性质的公共服务,这类服务消费上能够比较容易地排他,但不具有竞争性,如残疾人学校。第一类服务难以根据市场经济的价值理论来定价和消费,而且社会力量介入纯公共服务生产领域可能带来比政府更大的社会福利损失,市场提供是没有效率的。因此,对于绝大多数纯公共产品的生产,一般仍由政府提供并生产。第二类和第三类服务可合并称为“准公共服务”,不同时具备非排他性和非竞争性。由于其具备一定的市场特性,政府生产这类服务比社会力量生产所造成的社会福利损失更大。因此,准公共物品是政府向社会力量购买服务的主要内容。从国内外的经验来看,这类服务主要涉及养老、教育、扶贫、技能培训、公共卫生、社区服务、社区矫正、城市规划、政策咨询、残疾人服务等方面。

　　二要合理制定公共服务的目录和标准。按照《政府采购法》规定,属于中央预算的政府采购目录,其集中采购目录由国务院确定并公布;属于地方预算的政府采购项目,其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定公布。各级政府应按照《政府采购法》的规定,根据当地社会经济发展状况,准确把握公众需求,结合采购机构的承受能力,科学制定政府购买公共服务的指导性目录,明确政府购买服务的种类、性质、标准参数。指导性目录可分为基础公共服务、经济公共服务、社会公共服务三大类。基础公共服务包括水、电、气、交通与通讯基础设施、地震与气象服务等。经济公共服务包括科技推广、咨询服务、政策性金融服务等。社会公共服务包括公办教育、科学普及、医疗卫生、社会保障以及环境保护等内容。采购目录公布后要及时出台相应的标准和目录说明,以便于操作执行。

　　三要创新政府购买公共服务的方式。我国一些地方政府经过积极探索与实践逐步形成了招标、谈判、询价等公共服务购买方式,但随着社会主义市场经济的逐步完善,购买方式仍需不断创新。一方面,可以通过发放教育券、养老券等政府补贴的方式间接购买公共服务。服务对象可以凭借有关凭证在市场上自由地购买特定服务。这种方式既可以使特定服务对象有更多选择权,也可以促进服务供给方之间的有效竞争,提高公共服务的质量。另一方面,可以通过“公私伙伴关系”机制由政府直接购买公共服务。这种机制允许社会力量进入公共服务领域,包含非竞争性购买方式和竞争性购买方式。非竞争性购买方式是通过定向的方式择优选择服务承接主体。比如,政府向公益性事业单位购买公共服务。竞争性购买方式则是购买双方相互独立,主要通过委托管理和政府采购两种形式来实现。委托管理是政府仍旧保持公有财产的所有权,社会力量以委托或者是特许的方式开展经营和管理,向社会提供公共服务。政府采购是政府将公共服务以“合同”的形式,直接通过招投标机制购买社会力量生产和经营的公共服务。这种购买模式最大的特征是购买程序的公平性、竞争性。通过多种方式开展公共服务的政府采购能够节约财政支出,降低行政成本,有效提高资金使用率。

　　四要加强预算绩效管理。政府向社会力量购买公共服务要形成项目申报、立项、拨款、结项和评价的完善预算绩效管理体系。项目的前期评价要组织购买主体、服务对象及第三方独立机构的有关专家,设立科学的评价目标和指标,对项目预期的投入与产生效果进行评审,确定是否列入当年预算。编制预算必须列示绩效目标,按照绩效预算的要求确定拨款预期数。项目执行过程中,要通过定量和定性相结合的绩效评价来检测是否达到相应目标。项目执行完毕,要通过绩效评价结果来确定实际的结算金额。绩效评价结果要向社会公布,接受社会监督,并作为以后年度编制预算和选择服务承接主体的重要参考依据。

　　五要完善制度保障。目前,我国政府向社会力量购买公共服务主要依据 《政府采购法》和 《市政公用事业特许经营管理办法》等有关法律和规章制度。这些制度对公共服务采购的适应范围、程序、监督、评估等问题规定尚不清晰。西方发达国家在这方面已经形成了完备的法律体系,我们可以借鉴和参考。比如欧盟制定了《公共服务采购指令》、《公用事业采购指令》、《货物采购指令》、《公共工程采购指令》等一系列法律制度,可以严格规定不同商品、服务、工程的采购行为。为促进政府采购公共服务的健康有序发展,我国有必要通过制定有关法律法规对采购公共服务的方式、程序、目录、标准、预算管理、监督与评估机制、质疑和投诉等问题进行详细规范。

　　(作者单位:国务院机关事务管理局财务司)