政策性金融是金融与财政的“互补”结合

　　我国政策性金融机构从其诞生起就承担着填充补足财政直接支出和商业性融资之间的“中间角色”。然而近几年来,随着政策性金融机构向市场化转轨,人们对其功能定位认识越来越模糊。十八届三中全会《决定》提出推进政策性金融机构改革。那么,政策性金融机构到底朝哪个方向改,成为人们再次关注的焦点。

　　一、正确认识政策性金融的“主角”与“配角”的地位

　　现阶段,为新型城镇化建设提供融资支持和为中低收入人群提供住房金融服务,是政策性金融有所作为的两个重点领域。

　　在现代市场经济国家中,商业性金融机构是金融体系的主体,这是充分体现社会资金配置的“效率优先”原则的要求,当商业性金融在社会资金配置中起到决定性作用时,政策性金融只是“配角”。但是,在一些特定领域,如在支持落后地区发展、城市基础设施建设、帮扶弱势群体等领域,政策性金融却发挥着决定性的“主角”作用。这些特定领域通常是商业性金融所不能发挥作用的“市场失灵”领域。正是这种“主角”与“配角”的结合,构成了社会资金融通体系。

　　从理论上看,政府在解决市场失灵领域的资金配置时,主要通过两个途径来实现:一是政府通过预算安排,实现财政性资金以支出方式直接流向市场失灵领域。二是政府依托国家信用支持,通过政策性金融机构,调动和引导更多的社会资金进入,起着“四两拨千斤”的效果。因此,政策性金融具有市场和政府双重属性,其提供的金融产品具有准公共产品的特征,体现出政策性目标和盈利性目标的和谐统一。

　　1994年我国先后成立了国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行三家政策性银行。成立初衷,其职能主要是支持那些国家需要发展,商业性金融不愿或不能介入的项目。2007年我国政策性银行商业化转轨后,其政策性业务呈不断萎缩趋势。在准公共品建设融资中,由于政策性金融的退出,大量政策性业务要么由地方财政承担,要么由商业性金融负担。由地方财政承担,不可避免产生土地财政问题,加大了地方债务风险;由商业性金融承担,既增加了城市建设融资成本,也增加了商业银行风险。尤其是当某一特定领域缺失政策性金融服务时 (如低收入人群住房融资需求),还会出现资金供给断层,严重影响着社会和谐和社会公平。

　　政策性金融机构无论怎么市场化改革,都不能脱离政策性意图。发达国家的政策性金融更多地体现公益性和公平性原则,服务对象主要是农业、住房、中小企业等;而发展中国家的政策性金融更多地体现开发性和公共性原则,服务领域和对象更为广泛。从我国建成小康社会这个目标看,政策性金融具有无可替代的促进社会和谐和社会公平公正的全局意义。未来的政策性金融机构改革,应充分体现两个目标:一是有利于体现中央政府意图,促进解决地方政府想解决而现实解决不了的问题;二是有利于发挥政策性金融优势,解决商业银行不愿办、办不了、办不好的问题。

　　现阶段,为新型城镇化建设提供融资支持和为中低收入人群提供住房金融服务,是政策性金融有所作为的两个重点领域。

　　二、政策性金融为新型城镇化建设提供融资支持

　　在城市基础设施建设中,政策性金融很好地填充了财政直接支出和商业性融资之间的“中间地带”。

　　我国新型城镇化过程中涉及到许多投资,都绕不开“钱”字。那么钱从哪里来呢?财政、信贷、证券还是继续使用“土地财政”加 “地方融资平台”这一城市建设融资机制?在土地财政备受争议并面临越来越困难的情况下,能否发挥政策性金融在新型城镇化建设中的应有作用,是一个值得研究的课题。

　　由于城市基础设施具有建设周期长、回收期长、非赢利的特性,通过商业银行和资本市场融资相对困难较大,虽然适合政府财政投资来完成,但由于财政资金具有无偿性、强制性等特点,在运营过程中,效率配置资金较为低下。政策性金融作为介于财政资金直接投入与商业性资金融通之间的资金融通方式,能为基本建设提供大额、长期、低成本的信贷融资。这一点是财政资金和任何商业性金融不可取代的。就成本和风险承受能力而言,政策性金融比商业性金融具有优势;就效率和灵活性而言,政策性金融比财政直接投入更具优势,通过政策性金融融资,政府可以降低城市基础设施建设融资成本,提高社会资金配置总体效率。因此,在城市基础设施建设中,政策性金融很好地填充了财政直接支出和商业性融资之间的“中间地带”。

　　当然,在商业银行和社会资金进入后,政策性金融是否退出,要看整个行业和领域的金融资源配置是否已基本能由市场调节来完成。在此之前,政策性银行和商业银行可以同时作为这一领域或行业的资金供应者,并从不同角度提供不同类型的信贷支持。政策性银行侧重于提供长期信贷支持,商业银行侧重于提供中短期信贷支持。

　　三、政策性金融为中低收入人群提供住房金融需求

　　我国应该建立专门的政策性住房金融机构,并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求,实现“居者有其屋”的目标。

　　“十二五”期间,全国计划新建保障性住房3600万套,据有关部门测算,要完成这个指标,每年需开工1000万套,需要投资1.3万亿—1.4万亿元。这个指标从发布的那一天起就很纠结,钱从哪里来?

　　住宅是特殊性商品,具有福利性,因而住房的分配和消费具有特殊的社会意义。这种特殊性质,决定了住房制度安排不能完全仍由市场机制来决定。世界各国政府都根据住宅产品的结构特征,分别采取政策性金融支持与商业性金融支持的不同方式。市场机制解决的是高收入人群的住宅供求问题,政府参与的政策性金融机制解决的是中低收入人群的住宅供求问题。之所以安排政策性住房金融机构,是因为住房融资资金周转慢、占用资金大、回收期限长和风险大的特点。目前各国普遍在商业性住房金融外,实行公共住房政策和与之相配套的政策性住房金融。

　　美国政府先后成立了联邦国民抵押协会和政府国民抵押协会两个政策性住房金融机构,负责对政策性住房贷款进行担保、资金支持、购买抵押贷款以增加流动性。战后其他国家也都根据自身需要,设立了政策性金融机构来实施政府住房政策,如日本住房金融公库、法国土地信贷银行、韩国住房银行、加拿大抵押贷款和住房公司等。就连一些新兴经济体也成立了政策性住房金融机构,如印度住房开发金融公司、泰国政府住房银行、巴西国家住房银行等,这些政策性住房银行以优惠利率向低收入人群建造住房提供长期贷款。当前,我国住房金融政策最大的问题就是政策性住房金融的缺失,住房公积金制度对中低收入家庭的保障作用没有完全体现,低收入家庭住房融资十分困难。为了改变目前以商业银行为主的局面,我国应该建立专门的政策性住房金融机构,并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求,实现“居者有其屋”的目标。

　　现阶段,能否探索将现有的住房公积金管理中心改制成政策性住房金融机构?这是回归公积金 “公共品”性质的制度安排。我国的住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金制度的基础上建立起来的,目前已成为我国住房金融体系的重要组成部分,是政策性住房金融的主要制度性安排。由于住房公积金本身就是“公共品”性质的特殊资金,国家对1:1配套的强制力和对个人账户归纳资金的免税优惠,决定了国家征调住房公积金所归集资金用于保障性公共住房的建设与运营的合法性。因此,各地住房公积金管理中心具有这种政策性住房金融机构的雏形。政府可以在此基础上,对公积金管理中心进行相应改制,成立国家住房银行。一旦政策性住房金融机构建立以后,能够大大降低中低收入人群租或购买房屋的资金成本。如新加坡发放个人的租屋贷款利率一直保持在2.6%,只是商业房屋贷款利率的一半。

　　目前,我国已形成了星罗棋布的公积金中心,可以依托这些中心建立起我国政策性住房金融机构体系,即从中央到地方形成一个全国性政策性住房金融机构、各省(市)政策性住房金融机构和各县政策性住房金融机构。

　　(作者系国家行政学院经济学部副主任、教授)