环境保护要约束与激励并举

　　当前我国环境保护面临着行政管制不到位和经济手段利用不足两大突出问题。对环保的行政管制主要集中在事前环节的前置审批,事中和事后监管薄弱。保护环境的正向经济激励不足,无法有效调动全社会保护环境的积极性。这与上世纪90年代之前发达国家面临的环境保护困境类似,为有效激励全社会减排,发达国家在90年代后普遍强化了环境经济政策,取得了良好效果。本报告归纳了发达国家激励环境保护的经济手段,包括环境税、补贴、排放权交易和环境基金等政策工具,并分析了我国燃煤电厂脱硫电价补贴以及政府购买企业环保服务等政策措施,最后提出政策建议。

　　吕薇 石光

　　随着经济持续快速增长,我国环境压力急剧上升。目前环境污染已经成为影响人民生命健康和生活质量的重要问题,引起全社会关注。当前我国环境保护面临两大突出问题,一是行政管制不到位,不能构成威慑力;二是经济手段利用不足,无法有效激励全社会减排。我们应总结和借鉴国内外利用经济手段激励保护环境的成功经验,疏堵并举,有效改善我国环境质量。

　　行政手段仍待完善,经济激励更显不足

　　当前我国环境治理手段以行政管制为主,但主要集中在事前环节的前置审批,而事中和事后监管薄弱。突出表现是对企业日常排污监管不严、处罚不到位。一方面,我国现行排污费标准过低,污染物覆盖面窄,征管力度不够,企业排污的违法成本低、守法成本高。如,根据收费标准和排放总量,2011年我国应征收的排污费超过1000亿元,但实际仅征收200亿元,差距巨大。另一方面,环境监管涉及多个部门,缺乏有效的统一监管架构,环境执法以地方为主,一些地区出于发展经济的需要,放松环境监管和污染治理,有法不依、执法不严的问题十分突出。

　　保护环境的正向激励不足,无法有效调动全社会保护环境的积极性。一是企业缺乏内在动力。目前,环保对企业还主要是增加成本的活动,企业不可能长期亏本进行减排,因此,仅靠行政手段治理污染难以持续。二是在总量减排约束下,各地经常采取关停并转和拉闸限电等强制手段,代价高昂。

　　现行法律对环境保护的经济措施规定较少。例如,《环境保护法》规定的重点是监管分工、环保标准制定、法律责任和处罚等。 《大气污染防治法》的主要内容是总量控制、排污收费、超标排污处罚,以及针对燃煤、机动车等特定污染源的强制性措施。对于国外已普遍采用的排污权交易、环境税和补贴等经济手段,我国法律缺乏明确规定。

　　政策不配套,制约了节能减排和环境保护。例如,国家强调和鼓励资源循环利用,但我国产业政策以规模大小作为市场准入门槛,一些循环利用项目达不到规定的规模标准,得不到“准生证”;一些企业余热发电要交容量费,不能上网等。不少风电场因电网不配套而弃风,不能足额发电。许多企业需要进行节能减排技术改造,但却找不到合适的技术和设备。

　　国内外利用经济手段促进环境保护的经验

　　——国际经验

　　发达国家在早期环境保护实践中,也主要依靠“行政命令和控制”方式,但其效果欠佳,经济成本较高。因此,从20世纪90年代以来,发达国家普遍加强了对环境保护的经济激励,旨在以最低的经济成本实现最有效的环境保护。

　　目前国际上用于环保的经济政策工具主要有环境税、补贴、排污权交易和环境基金四大类,核心是理顺激励机制,引导企业主动减排。政策选择主要根据信息获取难易程度、执行成本和经济影响综合确定。

　　一、环境税。环境税是让排污者承担污染的社会成本,以抑制排污行为。通常,环境税是针对矿产资源开采和工业生产排放,征收的资金或纳入一般预算,或用于污染治理等特定用途。

　　环境税可以在生产或消费环节征收。在生产环节征收的优点是容易识别污染源,征管难度较低。在消费环节征收环境税一般是为了引导消费者行为。环境税虽然不直接限制排污总量,可能导致“交税即可排污”的后果。但是,提高税率将通过利益机制引导企业少排放。

　　首先,在生产环节根据污染物排放量征税,是最直接的环境税征收方式。它主要针对集中排放、易于监测的污染源。例如,日本政府对二氧化硫排放征税,工业企业等固定污染源排放了80%的二氧化硫,是主要的纳税者。为引导企业区位选择,日本实行差别化的环境税税率,整体上介于0.625至56.25美元/立方米,中心城市等重点控制区的税率更高。

　　丹麦从1992年起开始对工业企业的二氧化碳排放征税,政府强制企业安装监测装置,通过自愿申报和严厉惩罚相结合的方式确定排放量。企业如有遗漏或谎报,一旦发现就适用最高税率,并多倍罚款。为减少对企业经营的不利影响,如果企业主动采取减排措施,经核定后可以向政府申请减免税。

　　其次,在消费环节征税也是经常采用的环境税征收方式。它主要针对分散排放,如生活用水、垃圾、汽油使用等,主要目的是引导消费行为。从1978年起,美国对百公里油耗超过10升的汽车,在购买环节收税,税率介于1000—7700美元/辆。日本对于汽车征收环境税,税率根据汽车重量确定。德国对汽油消费加征生态税,汽油总体税率高达260%。英国也在汽油的最终销售环节征税,汽油总体税率超过300%。挪威从2000年起对乙烯消费征收重税,税率约为300%。

　　除燃油外,政府还对难回收产品征税。加拿大对汽车空调、轮胎、电池等在消费环节征税,瑞典等北欧国家对饮料瓶、干洗溶剂、塑料袋等污染品征收消费税。

　　二、补贴。对社会效益较好的绿色生产企业或环保产品消费者,政府通常采用减免税、贴息或专项资金等方式进行补贴。根据补贴环节不同,一般分为鼓励投资补贴、清洁生产补贴和消费补贴三类。

　　首先,通过补贴鼓励企业购买节能减排设备或技术改造。美国对企业购买使用符合标准的环保设备予以减免税优惠。例如,康涅狄格州公布了详细的水污染控制设备名单,企业购买这类设备可以直接豁免销售税和市政物业税。企业新建、改建污水治理设施,其成本的5%可以抵扣工商税。美国还对企业和家庭使用太阳能发电设备减免所得税,最高额度是投资成本的30%,但必须在投产后才减税。日本对企业利用先进能源的设备,补贴其成本的1/3,最高可达2亿日元。

　　其次,通过补贴支持企业进行清洁生产。美国各级政府出台了大量政策,引导企业生产和使用可再生能源,清洁生产企业能得到高额度补贴。风能、地热和生物质能发电企业可以减免所得税,根据企业生产销售的发电量计算减税额度,政策优惠期可以长达10年。美国路易斯安那州建立了企业环保信息卡制度,记录企业环境违规次数和人均排污量,并将其与现有补贴政策直接挂钩,对环保记录不良的企业,降低其税收优惠幅度。

　　为发展循环经济,日本采取了为企业提供软贷款、融资优惠、以奖代补等方式。例如,对中小企业从事环境技术研发项目,政府补助其研发经费的1/2;对废弃物再生利用设备生产者给予相当于生产和实验费1/2的补助。日本政府还成立了环境事业团,专门资助污染治理和循环利用。在挪威,乙烯生产企业如果将废料卖给回收工厂,可从政府获得一定额度的补贴。

　　再次,在消费方面,由于环保具有社会效益,国外普遍对环保产品适用较低的消费环节税率,并对高耗能产品实行强制报废制度。一方面,政府优先采购环保产品;另一方面,对消费者购买绿色产品提供补贴。例如,日本政府认定符合减量化、再利用、再循环特征(3R原则)的高效实用产品,并对其消费进行补贴。

　　三、排放权交易。排放权交易是指政府设定污染物的全社会排放总量目标,根据一定规则将排放量分配给企业,并允许企业之间自由交易配额。配额规定了每家企业的最大排放量,若超排需要从市场上购买新的配额,若少排则可以通过出售配额获益。因此,排放配额成为有价值的可交易商品,并通过价格引导企业主动减排。这种方式能控制排放总量,并以市场机制优化分担减排成本,灵活性较高。在经济景气时,配额价值提高,能有效鼓励企业减排。

　　为控制酸雨,美国从1995年开始对发电厂实施二氧化硫排放权交易制度。该市场在联邦政府环境保护署的监管下运行。准确的排放数据是核实配额使用情况的基础,政府负责核实排放量,并强制发电厂安装排污监测设备,年均成本分摊到装机容量上约合0.16美元/千瓦。 1995年至2007年,美国二氧化硫排放量减少了43%,执行成本仅为最初估计的一半。目前美国已将排放权交易扩展到氮氧化物、氟利昂、铅等领域。

　　为应对气候变化,欧盟2005年开始实行碳排放交易,至今已覆盖了31个国家的1.1万家电力和制造企业。目前欧盟正逐步将航空碳排放纳入交易范围,但因要求外国航空公司也要向欧盟付费购买配额,受到了有关国家的强烈抵制。目前这一政策仅限于欧盟内部,暂未对外国航空公司实施。

　　瑞典从2003年开始试行绿色电力证书制度,以推动可再生能源利用。一方面,风能、太阳能等绿色发电企业每发电1000千瓦时,政府就给其一份(电子化的)绿色电力证书。另一方面,政府规定独立的用电大户和配电商要承担可再生能源配额义务,必须生产或购买一定量的绿色电力,并以绿色电力证书为凭证,从而使绿色电力证书具有了经济价值。与此同时,政府建立了证书交易市场,绿色电力企业通过出售证书来获得额外收益,瑞典能源署和瑞典国家电网公司负责绿色证书的监管和记账。绿色电力证书制度效果显著,2011年瑞典可再生能源发电量比2002年增长了两倍。

　　四、环境基金。环境基金主要用于指定用途的污染治理项目,资金来源主要包括财政拨款、特定的税费等,通常是专款专用。基金一般用于处理责任难以认定、责任者缺乏修复能力、紧急程度高的污染事件,或奖励企业进行资源回收利用。

　　1980年美国政府设立了超级基金(Superfund),用于及时处理土壤被污染的工矿场地。它主要通过企业所得税、原油税、一般财政拨款3个渠道筹资。联邦政府环境保护署(EPA)负责基金管理和使用。与此同时,政府强化法律约束,建立了严格的连带责任制度,一般由超级基金垫付污染治理资金,然后通过司法程序追索赔偿。

　　发达国家还普遍建立鼓励循环利用的“存款一返还”制度。对于饮料瓶、轮胎、电池等污染产品,企业每销售一个产品,就要向政府缴纳一定额度的存款,形成专项基金。政府负责基金运营和保值,企业回收废品后,政府会返还存款,或予以奖励。事实证明,相比于直接补贴方式,“存款一返还”制度能够更有效地落实责任,激励企业循环利用。

　　——我国的经验和教训

　　我国在环境保护中也探索了一些有效的经济激励机制。如,燃煤电厂脱硫电价政策就是运用经济激励实现减排的成功案例。我国政府早在1992年就开始控制燃煤电厂二氧化硫排放量,但因投运脱硫设备提高了发电成本,设备投运率很低。为了调动企业脱硫的积极性,2004年出台的标杆电价政策规定,新建燃煤脱硫机组上网电价增加1.5分/千瓦时,脱硫发电实现了保本微利。 2007年有关部门进一步明确了监管责任和处罚办法,对违规电厂处以最高5倍的罚款,并建立了烟气在线监测系统,提高了减排数据的真实性,增强了监管能力。截止到2012年底,全国已投运脱硫机组7.1亿千瓦,约占全国火电机组装机容量的87%,脱硫设施投运率由2005年不足60%提高到了目前的95%以上。 2012年全国电力行业二氧化硫排放量比2001年降低了10%,是全国平均降幅的两倍。

　　一些地方政府利用垃圾和污水处理费,向社会购买环保公共服务,如利用水泥厂的高温水泥窑处理城市垃圾,用纺织印染企业的水处理设施处理城市污水等。这同时实现了环境保护、企业创收和政府职能转变的三重目标。

　　经过三十余年的努力,我国环保监管体制和政策体系不断完善,对遏制环境污染发挥了重要作用。但近年来,我国逐步从燃煤型污染向复合型污染转变,环境污染问题日益紧迫,出现了许多新情况新问题。一是政策亟须细化和完善。例如,汽车已成为大城市的主要污染源。虽然我国实施了燃油税费改革,但它主要不是出于生态考虑,而是为了替代养路费、政府还贷的二级公路收费等多项交通收费。二是政策执行和落实不足。我国也采用或试点了一些国际上成功的环保政策,但效果欠佳,关键问题在于环保监管体制有待理顺。

　　有关建议

　　环境保护应遵循“谁污染谁付费,谁受益谁补偿,谁保护谁获益”的基本原则,实行约束与激励并举,变环境保护为推动经济转型发展的动力。为此,提出以下几点政策建议。

　　——加强环境执法力度,增加违规成本

　　一方面,要切实提高环境标准,加大超标排污的处罚力度,强化重点污染源监管,严格执法,形成优胜劣汰的市场竞争机制;对重点污染行业和地区,推行环境审计制度,制定更为严格的环境保护标准。另一方面,环境监管重心要上移,强化中央环境保护部门对区域和相关部门的统筹能力;在转变政府职能、减少行政审批过程中,环境保护不仅不能放权,反而必须要加强。

　　——实行产学研结合,加大环保共性技术的研发和推广力度

　　特别要加强对环保设备的研制投入和支持,满足企业节能减排和保护环境的需要,带动相关产业发展。建立重大技术推广前的全过程环境影响评价制度,严格执行环境标准,推动节能减排技术的推广使用。

　　——鼓励企业技术改造,探索征收环境税

　　在生产领域,通过税收、专项资金、信贷扶持和排放权交易等多种方式,鼓励企业进行节能减排和循环利用的技术改造。完善现有税收优惠,探索征收环境税;对企业购买节能减排设备实行贷款贴息和加速折旧,进一步推广落实消费型增值税。强化总量控制,及时总结经验,推广在二氧化硫、二氧化碳等领域的排放权交易制度。发挥企业在处理城市废水和垃圾中的作用,探索并推广政府购买公共服务、委托企业集中处理污染物的成功模式。

　　——在消费领域,鼓励全社会使用环保产品

　　加速对高能耗产品的替换,推行强制报废和以旧换新,对能效不达标的家电不再提供保险或维修服务。开征燃油生态税,对购买使用小排量汽车等环保产品加大补贴力度。完善能耗和环保标识,强化消费者环保意识。政府优先采购环保产品,为环保企业开拓市场。

　　——多种方式筹集环境保护资金,加强使用监管

　　一是生产和消费环节的环境类税收要公开透明,确保用于环境保护;二是针对特定排放物的收费要专款专用;三要加强环境税费使用的监督检查,落实责任;四要加快进行跨流域和跨区域的生态补偿机制试点,国家建立了许多生态保护区,应探索和完善受益地区向保护区提供补偿资金的办法,从而形成可持续的长效生态保护机制。

　　(作者单位:国务院发展研究中心技术经济研究部)