打破二元结构 实现城乡发展一体化

　　党的十八届三中全会提出“要建立公平开放透明的市场规则，完善主要由市场决定价格的机制，建立城乡统一的建设用地市场，完善金融市场体系，深化科技体制改革。”此外，“要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制机制。”

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云告诉《经济参考报》记者，建立城乡统一的建设用地市场，并不是指农村集体用地会完全等同于国有建设用地。但这意味着未来农村集体用地进行市场化流转的空间将会很大。这一切的前提是要打破当前城乡二元体制的土地结构。

　　在操作层面上，邹晓云认为，应该逐步取消农村集体用地在征用为国有建设用地环节中的一些限制措施；同时改变和完善征地制度；还要实现农村集体用地与国有建设用地在权能方面的真正平等。

　　邹晓云说，当前农民对农村集体用地只有承包权和耕种权等基本权利，并不拥有处置权和使用权。要想真正打破城乡二元体制的土地结构，实现一体化的建设用地市场，其中一个重要的方面是将当前农村集体用地的承包权明确到承包者个人，即农民身上，然后再逐步将承包权转变为使用权，让农村集体用地最终实现抵押和流转等市场化方式。

　　“如此一来，对城镇化而言，将促进土地要素在城乡一体化过程中能够更加合理、有效和科学地进行市场化配置，使得农村集体用地在市场化流转方面更为顺畅。”邹晓云说“对农民来说，农民宅基地的价值会因此进一步提升，在变现方面也会更为便利”。

　　社科院金融研究所金融市场研究室副主任尹中立认为“建立城乡统一的用地市场，给农民更多的财产权利，意味着土地制度改革将进入快车道，也意味着政府垄断土地一级市场的局面将成为历史，土地价格形成机制将出现根本性的变化。简单说，房地产市场进入了一个新的转折点。”

　　中国人民大学农业与农村发展学院执行院长温铁军在接受《经济参考报》记者采访时表示，过去十年间，城乡关系发生了根本性改变，国家全面承担起了包括教育、医疗、低保在内的农村公共品投入，农民的财产权利有了重大改观。但是，城乡二元结构问题仍客观存在。

　　温铁军说，为推进构建新型农业经营体系，2005年中央1号文件曾明确提出，实行工业反哺农业、城市反哺农村的“两个反哺”方针。此次三中全会提出的“形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工业城乡关系”正是对以上方针的再次重申。

　　中国人民大学农业与农村发展学院副院长郑风田表示，今后国家有可能进一步加大对农村公共品的投入，以达到“推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置”的目的，这里面具有很大的政策空间。

　　中国农业大学农民问题研究所所长朱启臻说，以工业化带动现代农业发展的目的是打破城乡二元化鸿沟，让农民能更自由地进入城市和工业领域。如此既解放了农民，又促进了现代化农业形成。他表示，新型的城乡关系是一体化发展的，农民进入城市后能马上融入城市，并能得到平等的公共福利。为了实现这个目标，打破现有户籍制度限制是必要的。

　　国家发改委城市和小城镇改革发展中心研究规划部主任文辉指出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍”这样鲜明的观点，在国家公报中明确提出是前所未有的。

　　文辉认为，虽然户籍制度、土地改革等此次公报并未有相关政策出台，但是破除二元结构重点便是城乡要素公平配置，而户籍、土地、公共资源等均包含其中，这是“使市场在资源配置中起决定性作用”的重要方面。

　　此外，与此前“逐步建立城乡统一的建设用地市场”不同的是，此次公报直接提出，建立城乡统一的建设用地市场，这或许意味着农村土地流转改革力度将会有实质性进展，承包地、集体用地、宅基地等农村用地点确权工作也会加速进行。

　　专家认为，现阶段，农村土地在不能自由流转的背景下，价值并不能很好体现。因此，赋予农民更多财产权利，也从另一面可以看出农村土地入市的可能性。