土地管理法修订再起步征地制度改革仍是重点

　　核心提示：国土资源部的一位人士介绍，后续《土地管理法》的修订，征地制度改革依然是重点，也是难点问题。

　　十八届三中全会12日下午闭幕。为期4天的全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中提出，“让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”。这令《土地管理法》的修订备受关注。

　　据悉，耗时十年，屡次难产的《土地管理法》修订已再次纳入日程。

　　日前，全国人大常委会公布未来5年的立法规划，其中修改《土地管理法》被列入“条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案”。

　　中国农业大学土地资源管理系主任朱道林表示，今年的立法计划中，《土地管理法》的修改并没有纳入正式的审议范围，当时的措辞是‘适时安排审议’，也就是说，原本要在去年年底完成的修法任务已经明确延期。

　　根据21世纪经济报道记者多方采访获悉，包括重点修改第47条有关“农村集体土地征收”的内容的《土地管理法》修订草案在提交全国人大审议后，被原则性的否定。

　　谈及难产原因，多次参与《土地管理法》修订草案起草的清华大学教师蔡继明在接受本报记者采访时透露，草案仅着眼于补偿标准的提高，而未明显缩小征地范围，“征地范围的界定是基础，在此基础上，才可以讨论补偿标准。”

　　国土资源部的一位人士介绍，后续《土地管理法》的修订，征地制度改革依然是重点，也是难点问题。

　　据其透露，虽然《土地管理法》和征地条例短期内难以出台，但是国土资源部已要求地方探索征地制度改革试点，在法律法规的大框架下，探索“缩小征地范围，控制征地规模。”

　　值得一提的是，上述人士介绍，各地缩小征地范围的改革被要求与集体建设用地流转同步设计、同步推进，“这是一个问题两个方面，改革的方向是，改变一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，真正确保非公益性用地退出征地范围。”

　　征地改革与集体建设用地流转同步设计

　　作为中国在土地管理方面的基本法规，《土地管理法》自1986年颁布后，仅在1998年作过一次修订，2009、2010、2012年连续3年进入当年人大立法的修改计划中，但结果都不了了之。

　　最近一次《土地管理法》的修改是去年底。去年12月底全国人大审议《土地管理法》修正案草案，该草案核心在于对土地征收补偿进行修改，结果未通过。

　　蔡继明表示，单一的提高征地补偿标准，并不是解决当前征地矛盾关键。

　　国土资源部的一位人士也表示，建立补偿动态调整机制和多种方式的征地补偿安置机制，同时鼓励以留地安置“升级”农民的土地权益，确保农民享受土地增值收益，才是征地制度改革的重点。

　　蔡继明也表示，建立动态补偿机制、确保农民享受土地增值收益的前提是，对于征地范围进行界定。

　　据其了解，去年提交全国人大审议的《土地管理法》草案，因为对于征地范围界定不清，而未被通过。

　　一直以来，“公益用地”的范围和类别划分是“缩小征地范围”的关键所在。

　　据上述参与起草的国土资源部人士透露，被否认的《土地管理法》草案，及其下位法《集体土地征收条例》草稿，拟通过“列举”的方式，对公益性用地进行界定。

　　“公共利益”范围用地包括国防军事用地、国家政府机关、公益性事业研究单位用地、能源交通、公共设施、公益及福利事业用地等等。

　　通过列举法，界定“公共利益”范围只是一个方面，蔡继明称，想要真正的缩小征地范围，就涉及集体土地如何入市的问题。

　　中国土地学会副理事长黄小虎表示，随着城市土地市场的日益火爆，农民的土地财产意识也日益觉醒，提出了按市场价补偿和允许集体土地进入市场等要求，同时抗拒征地的极端事件也屡有发生。

　　“按照现行土地管理制度，包括农村集体建设用地在内的所有农村土地，都须由政府征地后方能转为城镇建设用地入市交易，” 浙江大学土地管理系教授杨粼杰介绍，由于征地补偿按照土地生产价值确定，而交易价格由市场价值确定，从而形成了“土地价差”，农地私下流转的状况普遍。

　　“如果只是单纯的界定公益用地范围，而未在集体土地流转上有改革进展，对于解决征地纠纷的作用也不明显，”蔡继明如是介绍。

　　杨粼杰亦认为，尽管征地制度改革和农村集体建设用地流转改革的对象不同，但在范围上存在此消彼长的关系。

　　上述国土资源部的人士介绍，按照国土资源部的设想，非公益性用地退出征地是一个方向，在缩小征地范围，理清公益性用地边界后，公益性用地可以根据征地获取，而非公益性用地，就可以尽量不采取征地的方式。

　　国土资源部调控和监测司改革协调处副处长王爱民也认为，缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、同步推进。改革一切非农建设靠征地保障土地供应的格局，

　　“如何平衡公益性征地与直接入市之间的利益关系，研究制定集体建设用地流转收益分配调节政策，确保国家（政府）、集体和农民之间合理分配土地增值收益，”王爱民说，是缩小征地范围应与集体建设用地流转同步设计、推进亟须解决的重难点。

　　建立城乡统一的土地市场

　　实际上，就在2013年，国土资源部已经要求各地在探索征地制度改革时把征地制度改革和集体土地流转进行同步设计。

　　除了要求各地提高补偿标准，促进征地程序的公开透明，各地也可以在符合相关法律的框架下，促进集体土地在符合土地规划的条件下上市流转，对“非公共利益”领域范围需要集体土地转为城市土地，以市场机制进行土地资源配置。

　　“这是一个方向，但由于新模式不成熟，各个城市的具体情况不同等多种因素，需要多试点，多在实践中总结经验，”上述国土资源部的人士介绍，集体土地流转的前提要建立在土地确权的背景下，需要谨慎推进。

　　“建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，促进城乡统一的土地市场建设”被列入国土资源部2013年配套改革的首项，并被要求出台一个“集体经营性建设用地流转指导意见”。

　　就在年初，国土资源部一个副部长牵头成立的一个研究小组，专门组织编制。

　　截止到目前，本报记者获悉，“集体经营性建设用地流转指导意见”已经在小范围征求意见，“意见有望就土地利用规划城镇建设用地范围以外的经营性集体建设用地的有偿出让、交易方式、收益分配方式等方面做出具体规定。”

　　“不过，各方的意见分歧较大，”上述国土资源部的一个人士介绍，且面临很大的法理障碍。

　　对此，国土资源部法律中心副主任佟绍伟告诉21世纪经济报道记者，一旦经营性用地改为用地者与农民谈判，便会涉及到土地产权等改革的深层次问题。

　　“宪法及其有关法律规定城市土地归国有，”佟绍伟介绍，一旦农民集体按照城市规划的要求，对其所有的土地咨询开发，城市中就会存在集体所有土地。

　　对此，据蔡继明了解，全国人大已经在要求做学理范围内的探讨：“城市的土地可以归国家所有或集体所有”。

　　杨粼杰介绍，《土地管理法》被列入全国人大常委会的立法规划，足以表现该法案修订的重视，不过，5年以内能不能出结果，很难说。

　　鉴于上位法《土地管理法》修订草案迟迟未定，上述国土资源部的人士介绍，国土资源部依然鼓励各地根据“十七届三中全会”提出的“同地、同权、同价”、“建立城乡统一土地市场精神，以及十八届三中全会的相关土地改革制度精神。

　　不过，上述国土资源部的人士表示，新型城镇化背景下，土地管理制度改革可能涉及到一系列的矛盾，因此各地在探索中，也将被要求限制在现行土地管理的法律法规的大框架中，不会有太大的突破。